31 958
Regels met betrekking tot de financiële functie van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, hun bevoegheid tot het heffen van belastingen en hun financiële verhouding met het Rijk (Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba)

Bij Kabinetsmissive van 4 februari 2009, no. 09.000235, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, mede namens de minister van Financiën, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende regels met betrekking tot de financiële functie van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba, hun bevoegdheid tot het heffen van belastingen en hun financiële verhouding met het Rijk (Wet financiële verhouding openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba), met memorie van toelichting.

Zoals de toelichting aangeeft, betreft het voorstel:

(a) de financiële functie van de openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba (hierna ook: de BES). Dit betreft de totstandkoming en inrichting van begroting en rekening, het financieel beheer en de financiële controle en het financieel toezicht;

(b) de belastingheffing door de BES. Dit betreft de bevoegdheid tot het heffen van belastingen en regels met betrekking tot de heffing en invordering van die belastingen;

(c) de financiële verhouding van de BES tot de rijksoverheid.

Daarmee heeft het wetsvoorstel een breder bereik dan blijkt uit het opschrift en de citeertitel; het bevat regels voor de gehele financiële huishouding van de BES.2

De voorgestelde regeling van de financiële huishouding van de BES is in grote lijnen gebaseerd op de wettelijke bepalingen zoals die zijn neergelegd in de Gemeentewet en de Financiële-verhoudingswet (Fv-wet). Bij de regeling van het toezicht, het financieel beheer en de financiële verantwoording is meer in het bijzonder uitgegaan van het financieel toezicht zoals dat is geregeld in het Besluit tijdelijk financieel toezicht BES (hierna: het Besluit).3

De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel een aantal opmerkingen over de drie hoofdonderwerpen van het voorstel – het toezicht op de financiële functie van de BES, de belastingen en de financiële verhouding – alsmede over de beslechting van geschillen die voortvloeien uit de uitoefening van het financiële toezicht en over de levensduur en de citeertitel van de voorgestelde wet. Hij is van oordeel dat in verband daarmee het voorstel nader dient te worden overwogen.

1. Toezicht op de financiële functie

Hoofdstuk IA van het wetsvoorstel voorziet in de instelling van het College financieel toezicht BES (hierna: Cft). Dit Cft treedt in de plaats van het overeenkomstige college dat is ingesteld bij het Besluit.1

In hoofdstuk II van het voorstel wordt het Cft belast met het toezicht op de financiële functie van de BES. Voor de regeling van dit toezicht, en evenzo voor die van het financiële beheer en de financiële verantwoording, is uitgegaan van de desbetreffende bepalingen in het Besluit. De toelichting meldt dat het uitgangspunt is de eigen verantwoordelijkheid van de BES voor het gezond houden van hun financiën. De rol van het Cft is voornamelijk die van een controlerende en indien nodig corrigerende instantie. Het toezicht is meer in het algemeen gericht op de beheersing van het begrotingsproces en het financieel beheer, aldus de toelichting. De toelichting meldt voorts dat bestuurlijk is afgesproken dat de wettelijke bepalingen inzake gemeenten zoveel mogelijk van overeenkomstige toepassing zullen zijn op de drie openbare lichamen. De hoofdstukken XII, XIII en XIV van de Gemeentewet zijn zoveel mogelijk als uitgangspunt genomen.2

De Raad gaat hierna eerst in op de aard en positie van het Cft; daarna komt de noodzaak aan de orde van financieel toezicht met een intensiteit zoals neergelegd in dit wetsvoorstel.

1.1. Aard en positie Cft

a. Aard van het Cft; democratische verantwoording

Bijzondere aandacht verdient de democratische verantwoording van het (toezicht door het) Cft. De leden van het Cft worden bij koninklijk besluit benoemd en ontslagen.3 Het Cft legt eens per halfjaar schriftelijk verantwoording af over zijn werkzaamheden aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.4 De minister kan beleidsregels vaststellen en algemene en bijzondere aanwijzingen geven ten aanzien van de taakuitoefening van het Cft.5 Voorts kan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties voorzieningen treffen indien naar zijn oordeel het Cft bij zijn taakuitoefening ernstig in gebreke blijft.

Uit het voorgaande kan worden afgeleid dat het Cft naar zijn aard een zelfstandig bestuursorgaan (zbo) is, en dat zijn taakvervulling in zoverre buiten de directe ministeriële verantwoordelijkheid valt. Het Cft wordt belast met het financiële toezicht op de BES. Uit het samenstel van de desbetreffende bepalingen in het voorstel blijken de wens en het voornemen van de regering om risico’s in en met de financiële huishouding van de BES op voorhand zoveel mogelijk uit te sluiten. Dit heeft geleid tot de keuze dat het toezicht door het Cft in belangrijke mate preventief van aard is, en tot een samenstel van bevoegdheden die een intensief financieel toezicht impliceren (zie daarvoor hierna, onder 1.2.).

Door het gebruik van zijn toezichtbevoegdheden kan het Cft de besluitvorming door de bestuursorganen van de BES vergaand beïnvloeden.

In het staatsverband van de Nederlandse Antillen zijn de BES-eilanden openbare lichamen met een eigen democratische verantwoording. De overgang van de BES naar het Nederlandse staatsverband brengt daarin geen verandering. Zo kiest, ingevolge artikel 7, eerste lid, WolBES, elk van de drie eilandgemeenschappen zijn eigen volksvertegenwoordiging. Het Cft krijgt, als bestuursorgaan, verstrekkende toezichthoudende bevoegdheden jegens de bestuursorganen van de BES. Nu het in het voorstel gaat om toezicht dat wordt uitgeoefend op democratisch gekozen bestuursorganen, en dat (het gebruik van) bepaalde van hun bevoegdheden vergaand inperkt, acht de Raad een toereikende democratische verantwoording van dit toezicht van groot belang. In een aantal gevallen is weliswaar voor het Cft overleg of overeenstemming met het gevoelen van de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties vereist, maar dit neemt niet weg dat het Cft, met inachtneming van de door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties gestelde kaders, zijn bevoegdheden zelfstandig uitoefent. De toelichting meldt ook dat het Cft onafhankelijk is.1

In ons stelsel van binnenlands bestuur vindt de uitoefening van het interbestuurlijk toezicht op de territoriale openbare lichamen plaats door bestuursorganen van de (naast)hogere bestuurslaag. Op die wijze is in alle gevallen een directe democratische verantwoording van dat toezicht gewaarborgd. De democratische verantwoording van het Cft is daarentegen, gezien de hiervoor genoemde kenmerken, hooguit een afgeleide van die van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.

De staatkundige verandering voor de BES schept een rechtstreekse interbestuurlijke verhouding tussen de BES en de rijksoverheid omdat, anders dan zoals geldt voor de gemeenten, een tussenliggende bestuurslaag ontbreekt. Naar het oordeel van de Raad verdraagt de nu voorgestelde vormgeving van het toezicht op de BES door een zbo als het Cft, met ontbreken van een directe democratische verantwoording, zich slecht met de uitgangspunten van de interbestuurlijke verhoudingen zoals Nederland die kent. De Raad ziet geen toereikende reden waarom de wenselijk geachte bevoegdheden voor het financiële toezicht op de BES niet zouden worden opgedragen aan de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Hij onderkent ten volle dat de bijzondere situatie van de BES, met name ook door de geografische afstand tot Nederland, het niet mogelijk en niet wenselijk maakt dat het financiële toezicht op de BES feitelijk (geheel) gebeurt vanuit Nederland. De oplossing daarvoor kan worden gevonden in een mandaatconstructie. Daartoe kan een organisatorische eenheid worden gevormd, met daarin de vereiste financiële deskundigheid, die onderdeel uitmaakt van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en wordt gevestigd in het Caribisch gebied, om daar namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties het beoogde financiële toezicht op de BES uit te oefenen.

Vormgeving van het financieel toezicht op de BES in mandaat namens de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties sluit aan bij de overeenkomstige benadering van de Raad in zijn advies van heden over de WolBES waar het betreft de Rijksvertegenwoordiger.2 Deze is voorzien als de bestuurlijke schakel tussen de rijksoverheid en de BES en heeft in dat kader bepaalde toezichthoudende taken en bevoegdheden, die hem eveneens maken tot een zbo. In het advies over de WolBES geeft de Raad in overweging de bevoegdheden zoals die worden voorgesteld voor de Rijksvertegenwoordiger te laten uitoefenen in mandaat door de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Indien – ook– het financiële toezicht wordt uitgeoefend in mandaat door de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, dezelfde mandaathouder, met passende ondersteuning, voorkomt dat afstemmingsproblemen tussen het Cft en de Rijksvertegenwoordiger zoals deze nu worden voorgesteld. Afzien van een Cft voor de BES voorkomt bovendien afstemmingsproblemen tussen dit Cft en het bij de voorgenomen Rijkswet financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten in te stellen College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten (zie nader hierna, onder b.).3

De Raad adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande te heroverwegen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Raad over het voorgestelde financieel toezicht door het Cft nog het volgende op.

b. Afstemming

Naast en in samenhang met het vraagstuk van de democratische verantwoording van het financiële toezicht, indien opgedragen aan het Cft als zbo, is ook aandacht geboden voor de verhouding tussen dit Cft en de voorziene Rijksvertegenwoordiger enerzijds, en het in te stellen College financieel toezicht Curaçao en Sint Maarten anderzijds.

Relatie Cft – Rijksvertegenwoordiger

Zoals opgemerkt, voorziet de WolBES in het nieuwe ambt van Rijksvertegenwoordiger. Mocht de regering besluiten de adviezen van de Raad om af te zien van het instellen van deze Rijksvertegenwoordiger respectievelijk het Cft BES als twee nieuwe zbo’s niet te volgen, dan dringt de vraag zich op hoe de toezichthoudende taken en bevoegdheden van het Cft en die van de Rijksvertegenwoordiger, zoals geregeld in de respectievelijke wetsvoorstellen, zich tot elkaar verhouden. Moet het financieel toezicht ingevolge het onderhavige wetsvoorstel als «bijzonder toezicht» worden beschouwd, en derhalve voorgaan op het «reguliere toezicht» van de Rijksvertegenwoordiger? De Raad mist in het voorstel zelf en de toelichting aandacht voor de verhouding tussen beide toezichthouders en hun activiteiten, in een afstemming die tevens voldoende recht doet aan de eigen positie van de BES (zie daarvoor nader hierna, onder 1.2.).

Relatie Cft BES – Cft Curaçao en Sint Maarten

Sinds de inwerkingtreding van het Besluit tijdelijk financieel toezicht Nederlandse Antillen, Curaçao en Sint Maarten bestaat voor de Nederlandse Antillen als land en voor zijn vijf eilanden één gezamenlijk College financieel toezicht.1 De toelichting bij het onderhavige voorstel zet uiteen waarom er voor is gekozen om deze situatie te beëindigen, en is besloten tot splitsing in twee colleges.2Tevens wordt daarin echter aangegeven dat in de praktijk de posities van voorzitter en van lid namens Nederland van het Cft voor de BES een personele unie zullen vormen met de overeenkomstige posities in het toezichtcollege voor Curaçao en Sint Maarten, terwijl ook een gemeenschappelijk secretariaat wordt beoogd.

De Raad mist in de toelichting aandacht voor de vraag of bij deze vergaande vorm van feitelijke samenhang en samenwerking tussen de beide toezichtcolleges de eigenheid, ook in constitutioneel opzicht, van de afzonderlijke toezichtvelden, en in casu die van de BES, nog wel voldoende zal zijn gewaarborgd.

De Raad adviseert in de toelichting in te gaan op hetgeen hiervoor, onder a. en b., is overwogen, en het voorstel zo nodig aan te passen.

1.2. Noodzaak intensief financieel toezicht

In het kader van de staatkundige hervorming van het Koninkrijk is er voor gekozen de BES de status te geven van openbare lichamen in de zin van artikel 134 van de Grondwet, en niet die van gemeente.3 Deze keuze maakt een bestuurlijke vormgeving van de BES mogelijk die recht doet aan hun eigen staatkundige geschiedenis en aan de bijzondere kenmerken van elk van de drie eilanden, met hun specifieke belangen en behoeften, bezien in hun relatie en geografische afstand tot Nederland. Dit neemt echter niet weg dat de BES, als gebiedscorporaties die niet behoren tot de rijksoverheid, een onderdeel gaan vormen van het stelsel van territoriale decentralisatie. Daarom is het zinvol om na te gaan in hoeverre kenmerken van de verhoudingen in het binnenlands bestuur, met name die tussen de rijksoverheid en de gemeenten, van overeenkomstige toepassing kunnen worden geacht voor de BES.

In ons stelsel van territoriale decentralisatie geldt voor de gemeenten de erkenning door de organieke wetgever van hun autonomie waar het betreft de eigen huishouding, en het streven dat de specifieke wetgever bij het opdragen van taken in medebewind voldoende ruimte laat aan de verantwoordelijke lokale bestuursorganen. In dergelijke interbestuurlijke verhoudingen past terughoudendheid bij de uitoefening van het interbestuurlijk toezicht.4

De eilanden Bonaire, Sint Eustatius en Saba zijn gemeenschappen met elk een eigen territoir. Als openbare lichamen krijgen de BES een bijzondere positie binnen het Nederlandse staatsbestel, die rekening houdt met de kenmerken van de eilanden. Met een rechtstreeks gekozen volksvertegenwoordiging kennen de BES een eigen democratische verantwoording. Een en ander geeft op zichzelf reden voor een zodanige vormgeving van het interbestuurlijk toezicht, waaronder het financieel toezicht, dat de eigenheid en de zelfstandige verantwoordelijkheid van de BES voldoende worden gewaarborgd en gerespecteerd.

De Raad constateert dat het voorstel voorziet in (voortzetting van) een naar verhouding intensief financieel toezicht op de BES. Dat blijkt als het voorstel wordt vergeleken met het financieel toezicht op de gemeenten. Uitgangspunt voor de interbestuurlijke verhoudingen met de gemeenten is een systeem van repressief toezicht, dat recht doet aan de beleidsvrijheid en het verantwoordelijkheidsbesef van de gemeenten zeker ook op het terrein van het financieel beleid, en er op is gericht dit te ondersteunen en te vergroten. Zolang een gemeente een evenwichtig en verantwoord financieel beleid voert, hetgeen in belangrijke mate kan worden afgeleid uit de begroting en jaarrekening, behoeft de begroting van die gemeente geen goedkeuring, en kan worden volstaan met repressief toezicht.

In het wetsvoorstel is daarentegen gekozen voor (het laten voortbestaan van) een aantal vormen van preventief toezicht op de financiële functie van de BES. In bepaalde gevallen is dat toezicht zelfs controlerend en dwingend. Zo reiken de taken en bevoegdheden van het Cft ten aanzien van het toezicht op de financiën van de BES veel verder dan die van gedeputeerde staten in hun rol van financieel toezichthouder jegens de gemeenten in hun provincie.

Het Cft heeft onder meer de volgende bevoegdheden die verder gaan dan de Gemeentewet:

– bepaalde besluiten met financiële gevolgen hebben de goedkeuring van het Cft nodig,1

– het Cft kan regels stellen ten aanzien van een rechtspersoon als een dreigende overschrijding van de rentelastnorm wordt veroorzaakt door uitgaven- en ontvangstenontwikkelingen in de collectieve sector, anders dan door een openbaar lichaam,2

– het Cft beheert de rekening-courant van het openbaar lichaam en kan maximum aan het tekort of minimum aan het tegoed op de rekening vaststellen,3

– de vastgestelde begroting en een besluit tot wijziging van de begroting behoeven de goedkeuring het Cft,4

– als het Cft geen begroting ter goedkeuring heeft ontvangen, stelt het zelf de begroting vast in overeenstemming met het gevoelen van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties,5

– het Cft kan na overleg met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties begrotingen of begrotingsartikelen aanwijzen ten laste waarvan geen financiële verplichtingen mogen worden aangegaan voordat het er mee heeft ingestemd,6

– het Cft moet vooraf instemmen voor contante betalingen, gebruik van bankpassen, chippassen en dergelijke door het bestuurscollege.7

De vraag verdient aandacht of er bijzondere redenen zijn die een dergelijke vormgeving van het financieel toezicht rechtvaardigen, zodat in zoverre de interbestuurlijke verhouding tussen rijksoverheid en de BES terecht een andere vorm en invulling krijgt dan die welke gebruikelijk is in de interbestuurlijke verhoudingen tussen rijksoverheid en provincies en gemeenten, de vanouds bekende decentrale openbare lichamen in ons staatkundig-bestuurlijke bestel.

In dat kader moet naar het oordeel van de Raad worden onderkend dat de transitie van de BES – losmaking uit het land Nederlandse Antillen en overgang naar Nederland – bijzondere aandacht en begeleiding vraagt. Deze overgang betekent de noodzaak van een herordening van de financiële huishouding van de BES, van een sanering van eventuele tekorten, waar nodig met financiële steun van de rijksoverheid, en, zo nodig, van preventie van nieuwe tekorten. Daarbij zal ook het financieel beheer moeten worden betrokken. De overgang betekent tevens een verlegging van de inkomstenstroom van de BES, met een nieuwe financiële verhouding, nu tot Nederland. Daar komt nog bij dat er ook rekening mee moet worden gehouden dat de vraag naar een voorzieningenniveau van de BES recht doet aan de bijzondere kenmerken van de eilanden maar tegelijk ook passend kan worden geacht binnen de Nederlandse verhoudingen mogelijk bijzondere financiële voorzieningen zal vragen, waar nodig met differentiatie per eiland. Zolang het transitieproces, met de hiervoor genoemde consequenties, niet heeft geleid tot een stabiele nieuwe situatie, met een passend voorzieningenniveau en een gezonde financiële huishouding van de BES, zal ook naar het oordeel van de Raad een vorm van preventief en repressief financieel toezicht nodig zijn die maatwerk biedt en is afgestemd op de specifieke situatie van elk van de BES. Tegelijk zal dit toezicht er echter op moeten zijn gericht de BES zo goed mogelijk te ondersteunen in de groei naar de beoogde nieuwe situatie.

Het voorgaande betekent dat de voorgestelde intensieve vorm van financieel toezicht direct gerelateerd is aan de overgangsperiode. Naar de mate waarin die overgang ertoe leidt dat de BES in staat zijn zelfstandig vorm te geven aan een gezonde financiële huishouding, zal het financiële toezicht kunnen en daarmee moeten terugtreden. In zoverre kan er niet mee worden volstaan dat de regelgeving in het Besluit nu zonder meer wordt geïntegreerd in dit wetsvoorstel.1 In dit kader is van bijzonder belang welke de ervaringen zijn met het financieel toezicht door het Cft ingevolge het Besluit.

In hun adviezen over het onderhavige voorstel hebben ook de Raad voor het openbaar bestuur (Rob) en de Raad voor de financiële verhoudingen (Rfv) alsmede het Cft gewezen op het belang van een spoedige overgang naar een situatie van een passende zelfstandigheid voor de BES. In reactie op deze adviezen geeft de toelichting aan dat de periode waarover bij het inwerkingtreden van deze wet ervaring zal zijn opgedaan met het toezicht te kort is om al een verantwoorde afweging te kunnen maken over het al dan niet verlichten van dat toezicht. Er zal binnen vijf jaar een evaluatie plaatsvinden waarbij – ook – het financiële toezicht zal worden onderzocht.2 Op dat moment zal een keuze kunnen worden gemaakt op het punt van financieel toezicht, aldus de toelichting.3

De Raad mist in de toelichting informatie over de indrukken en ervaringen van het Cft over het eerste jaar werken onder het Besluit. Dit gemis is temeer opmerkelijk omdat het Cft in zijn advies over dit wetsvoorstel laat weten dat, wat betreft kwaliteitsverbeteringen, daadwerkelijk stappen in de goede richting zijn gemaakt.4 Verwacht had mogen worden dat in de toelichting voor elk van de BES een eerste beeld zou zijn gegeven van de situatie van hun financiële huishouding. Dat beeld zou zowel kunnen dienen als rechtvaardiging van de gekozen voortzetting van een intensieve vorm van financieel toezicht, als ook wellicht een eerste inzicht kunnen geven in de mate waarin en de tijdstippen waarop het waarschijnlijk is te achten dat een terugtred van dat toezicht verantwoord zal zijn. In dit verband wijst de Raad erop dat de toelichting op het Besluit meldt dat de ervaringen, opgedaan met het toezicht op basis van het besluit, van grote waarde zullen zijn bij het vastleggen van het toezichtregime in een formele wet.5 Hierbij verwijst de Raad nogmaals naar het advies van het Cft,6 dat betoogt dat het vasthouden aan een zwaar toezicht-instrumentarium contra-productief zou kunnen werken.

De Raad adviseert de toelichting naar aanleiding van het voorgaande aan te vullen. Indien vooralsnog onverkort wordt vastgehouden aan het intensieve toezicht op de financiële huishouding van de BES, dient dit alsnog te worden voorzien van een dragende motivering. Daarbij dient dan tevens zicht te worden gegeven op de termijn waarbinnen verwacht mag worden dat het verantwoord is dit toezicht te verminderen, in een richting die meer overeenkomt met wat overigens in de interbestuurlijke verhoudingen in Nederland gebruikelijk is. In dit verband verwijst de Raad nogmaals naar het advies van de Rob/Rfv.7

2. Geschillenbeslechting

Het voorstel voorziet in een aantal toezichtbevoegdheden jegens de eilandgebieden (zoals goedkeuring van bepaalde besluiten of handelingen, afgeven van verklaring van geen bezwaar, instemmen met bepaalde besluiten en handelingen). Over de toepassing van deze toezichtbevoegdheden kunnen geschillen ontstaan tussen het eilandgebied en de toezichthouder, het Cft dan wel de Minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.1 Het wetsvoorstel bevat geen specifieke voorziening voor de beslechting van deze geschillen, zodat de regering er kennelijk van uitgaat dat deze geschillen worden beslecht door de bestuursrechter.

De Raad wijst erop dat het hier geschillen betreft tussen bestuursorganen die voortvloeien uit een toezichtrelatie die, zeker in de transitieperiode, een bijzondere aard en intensiteit heeft. Bij de uitoefening van het financieel toezicht zal steeds een balans moeten worden gevonden tussen de hogere belangen die het toezicht beoogt te waarborgen enerzijds en de eigen verantwoordelijkheid van de BES en het belang van (begeleiding van) hun groei naar verantwoorde zelfstandigheid anderzijds. De toezichthouder zal onder omstandigheden dan ook aanleiding kunnen zien bij de uitoefening van zijn bevoegdheden tevens algemene bestuurlijke overwegingen te betrekken, die verband houden met de vraag of, mede bezien in het licht van de financiële verhouding tussen de BES en de rijksoverheid, sprake is van verantwoord financieel beleid en beheer door de bestuursorganen van de BES. Beoordeling van dergelijke bestuurlijke overwegingen valt buiten het bereik van de rechtmatigheidstoets door de bestuursrechter.1 Dit betekent dat niet voldoende verzekerd is dat toetsing door de bestuursrechter, die zich moet beperken tot de rechtmatigheidsvraag, in alle gevallen zal leiden tot een effectieve en bevredigende inhoudelijke oplossing van het geschil.

Tegen deze achtergrond adviseert de Raad de beslissing van bestuursgeschillen die voortvloeien uit de toepassing van de in het voorstel voorziene toezichtbevoegdheden op te dragen aan de Kroon. In de interbestuurlijke verhoudingen binnen Nederland is in het geval van de beslechting van een bestuursgeschil door de Kroon artikel 73, tweede lid, van de Grondwet van toepassing. Ingevolge die bepaling is de Raad van State belast met het onderzoek van de geschillen van bestuur die, ingevolge artikel 136 van de Grondwet, bij koninklijk besluit worden beslist en draagt hij de uitspraak voor.

Bij keuze voor het Kroonberoep zal de wet moeten voorzien in een regeling die het zogenoemde contrair gaan beperkt. De Raad verwijst in dit verband naar de wijze waarop het Kroonberoep is geregeld in artikel 26, meer in het bijzonder het negende tot en met elfde lid, van de voorgenomen Rijkswet financieel toezicht.2 Tevens verdient het aanbeveling te voorzien in een regeling inzake het treffen van een voorlopige voorziening (vergelijk artikel 27 van de voorgenomen Wet financieel toezicht).

3. Belastingen

a. Voor het formele belastingrecht leunt het voorstel in sterke mate op het in de voorgenomen Belastingwet BES neer te leggene stelsel, dat voor het eilandbelastinggebied van overeenkomstige toepassing wordt verklaard. Dat voorstel is nog niet voor advies bij de Raad aanhangig gemaakt. De Raad moet zich daarom voorbehouden op dit onderdeel van zijn advies terug te komen indien de Belastingwet BES daartoe aanleiding zou geven.

b. In het voorgestelde artikel 50 is de kansspelbelasting geregeld. Bij binnenlandse casino’s en loterijen wordt deze belasting geheven van de organisator over het verschil tussen de in een tijdvak ontvangen inzetten en uitgekeerde prijzen. In de andere gevallen wordt de belasting geheven over de prijzen van de persoon die woont of is gevestigd op het eiland en die deze prijzen ontvangt. Uit het voorgestelde artikel 62 komt naar voren dat de kansspelbelasting onder meer bij wege van afdracht op aangifte kan worden geheven. Bij de heffing van de organisator bestaat echter geen relatie met de (individuele) uitgekeerde prijzen (er wordt immers over de bruto-omzet geheven), zodat er geen inhouding, maar alleen voldoening op aangifte mogelijk is. In de andere gevallen wordt rechtstreeks van de prijswinnaar geheven, zodat afdracht op aangifte evenmin aan de orde is.

De Raad adviseert de mogelijkheid om kansspelbelasting te heffen bij wege van afdracht op aangifte, bedoeld in artikel 62, te laten vervallen.

c. Het voorgestelde artikel 76 bepaalt dat de aanslagbiljetten grondbelasting kunnen worden verzonden door tussenkomst van de werkgever. De bedoeling is kennelijk, zo komt naar voren uit de toelichting, dat de werkgever betaalt en vervolgens inhoudt op het loon (zoals dat op Bonaire nu gebruikelijk is). De Raad laat daar of deze bedoeling uit de wettekst volgt, en zo ja, of voor deze specifieke belastingsoort deze wijze van heffing past in de verhouding werkgever – werknemer. Hij wijst er echter op dat de voorgenomen Belastingwet BES voorziet in een stelsel voor de invordering van belastingen waarin onder andere de parate executie en de invordering bij derden (vereenvoudigd derdenbeslag [artikel 8.42]) zijn geregeld. Met deze mogelijkheden in de invorderingssfeer bestaat er naar het oordeel van de Raad geen noodzaak (meer) tot het creëren van dezelfde mogelijkheden in de heffingssfeer.

De Raad adviseert artikel 76 te laten vervallen.

4. Financiële verhouding

4.1. Het verdeelmodel

Blijkens paragraaf 5 van de memorie van toelichting is ervoor gekozen het systeem van de financiële verhouding met de BES zoveel mogelijk te laten aansluiten bij de systematiek van de financiële verhouding tussen de rijksoverheid en de Nederlandse gemeenten op grond van de Financiële-verhoudingswet (Fv-wet), met zijn algemene uitkering (in het voorstel: vrije uitkering) en specieke uitkeringen (in het voorstel: bijzondere uitkeringen).1 Overigens geeft de toelichting nog geen inzicht in de omvang en samenstelling van de bedragen die naar verwachting aan de orde zullen zijn; nadere bepalingen dienaangaande zijn aangehouden tot de algemene maatregel van bestuur ex het voorgestelde artikel 89.

Het gekozen verdeelmodel heeft de Raad aanleiding gegeven tot de vraag of er voldoende rechtvaardiging bestaat voor dit uitgangspunt. De vraag is of daarmee niet te zeer is uitgegaan van het Haagse perspectief en de ervaringen met de ruim 400 Nederlandse gemeenten, met hun grote verscheidenheid aan omvang, en of daarmee wel voldoende is aangesloten bij de specifieke situatie van de BES.

De Raad merkt in verband hiermee het volgende op.

De situatie van de BES, als openbare lichamen ingevolge artikel 134 van de Grondwet, is, zeker de komende jaren, een bijzondere. Al hiervoor is gewezen op het proces van losmaking uit en overgang van het land Nederlandse Antillen naar de nieuwe staatkundige situatie van openbaar lichaam binnen Nederland. Daarbij zullen de financiële huishouding en het toezicht daarop voor elk van de BES-eilanden afzonderlijk gerichte aandacht vragen. Bijzondere aandacht vraagt ook het bepalen van het pakket van de door de BES uit te voeren taken, en van het voor elk van de BES, als onderdeel van het staatsbestel van Nederland, passend te achten voorzieningenniveau bezien in relatie tot de huidige situatie, en de financiële implicaties van dien. Verder vraagt de ontwikkeling van het eigen belastinggebied, met een realistisch te achten belastingcapaciteit en adequate invordering, de nodige aandacht en inspanningen. De inrichting en omvang van de financiële huishouding van de BES zullen een stevige uitgangspositie moeten vormen voor een goede sociaal-economische ontwikkeling van elk van de eilanden.

Bij dat alles moet worden onderkend dat het gaat om slechts drie openbare lichamen, met voor elk een aparte geldstroom, die niet komt uit eenzelfde fonds. In dat laatste ligt een verschil met de situatie van de gemeenten, en hun algemene uitkering uit het door hen gedeelde Gemeentefonds, en de solidariteitsgedachte als één van de uitgangspunten bij de verdeling uit dat fonds. Voor elk van de drie BES-eilanden geldt dat geen sprake kan zijn van afwenteling naar de andere twee eilanden. Ook zal er amper of geen precedentwerking kunnen zijn zoals die zich in Nederland kan voordoen, waar het gaat om meer dan 400 gemeenten. Verder wijst de Raad op het feit dat het hier gaat om openbare lichamen met inwonertallen als die van de kleinste gemeenten in Nederland, zodat de omvang van de financiële huishouding en van de geldstromen vanwege de rijksoverheid relatief bescheiden zal zijn.

Het samenstel van deze omstandigheden dwingt tot maatwerk, en geeft daartoe ook de mogelijkheden. Dit maatwerk zou de vorm kunnen krijgen van een bestuursakkoord met elk van de BES-eilanden. In zo’n bestuursakkoord zouden afspraken kunnen worden neergelegd over de omvang, samenstelling en bestedingsvrijheid van geldstroom die jaarlijks, en in meerjarig perspectief bezien, vanuit Nederland naar elk van de BES-eilanden gaat.1 Bij het opstellen van de (het eerste van de) drie bestuursakkoorden kunnen het thans nog bestaande Cft en de inmiddels benoemde Commissaris BES een belangrijke adviserende rol spelen.

De geldstroom vanuit Nederland naar de BES zal mede moeten worden afgestemd op een realistisch te achten raming van de opbrengsten uit het eigen belastinggebied. Zij zal een verzamelbedrag kunnen omvatten, met een meer algemene component, direct ten laste van de begroting van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, en eventueel aangevuld met specifieke componenten waar en voorzover taken op het gebied van andere ministeries daartoe aanleiding geven. De minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties zou voor de gehele (omvang van de) geldstroom in Den Haag de coördinatie kunnen verzorgen. Dat voorkomt onnodige bestuurlijke drukte, met de bijbehorende bureaucratische processen, vanwege de afzonderlijke andere ministeries naar elk van de BES. Uitgangspunt voor de drie te sluiten akkoorden zou moeten zijn dat elk van de BES-eilanden tijdig duidelijkheid krijgt over de – ook in meerjarig perspectief – te verwachten middelen vanuit Nederland. Ook zal de bestuursorganen van de BES voldoende ruimte moeten worden gelaten voor de eigen afweging zoals die past voor een democratisch gelegitimeerd bestuur.

Gelet op de meergenoemde overgangsperiode, is het passend ook een model voor de financiële maatwerkverhouding als hiervoor geschetst een horizon te geven, van vijf jaar. Het wetsvoorstel zou dan kunnen volstaan met het geven van de grondslag voor de drie bestuursakkoorden, in plaats van (nu al) een regeling te bieden van het model van de vrije en de bijzondere uitkering.2

De Raad adviseert het voorstel in verband met het voorgaande te heroverwegen.

Onverminderd het voorgaande merkt de Raad over hoofdstuk IV van het voorstel nog het volgende op.

4.2. Vrije uitkering

a. Op grond van het voorgestelde artikel 82, eerste lid, hebben de BES over ieder uitkeringsjaar recht op een vrije uitkering ten laste van de begroting van het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties. Op grond van artikel 82, derde lid, stelt de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties ieder uitkeringsjaar de vrije uitkeringen aan de BES vast op de bedragen die daarvoor zijn opgenomen in de begroting zoals die luidt na vaststelling van de desbetreffende slotwet en in voorkomende gevallen de desbetreffende indemniteitswet. Ingevolge het voorgestelde artikel 89, onder a, kunnen bij of krachtens algemene maatregel van bestuur nadere regels worden gesteld omtrent het bepalen van de hoogte van de vrije uitkering, daarbij inbegrepen de indexering daarvan.

Het wetsvoorstel biedt geen duidelijkheid over de omvang van de vrije uitkering voor elk van de 3 openbare lichamen, noch over de criteria die daartoe zullen worden gebruikt; daartoe zal kennelijk moeten worden gewacht op de algemene maatregel van bestuur ex het voorgestelde artikel 89.

In artikel 7 Fv-wet staat dat bij de verdeling van de algemene uitkering over provincies en gemeenten rekening wordt gehouden met verschillen tussen de provincies en gemeenten onderling in het vermogen tot het voorzien in eigen inkomsten en met de verschillen in noodzakelijke uitgaven; in de artikelen 8 en 9 Fv-wet zijn de belangrijkste verdeelmaatstaven opgenomen.

De toelichting bevat wel enige indicatie dienaangaande, maar is nog dermate globaal dat er weinig zekerheid aan kan worden ontleend.1Meer duidelijkheid voor de BES over de omvang van de te verwachten vrije uitkering is geboden. Dat geldt ook omdat op grond van het voorgestelde artikel 84, tweede lid, het verschil tussen het voorschot en de uiteindelijk vast te stellen uitkering kan worden teruggevorderd. Om te voorkomen dat dit verschil te groot wordt, dienen de BES een redelijke indicatie te hebben van de precieze omvang van de vrije uitkering.

Ook de Rob en Rfv dringen aan op meer transparantie en een nadere onderbouwing van de vrije uitkering.2De Raad beveelt aan in het voorstel soortgelijke bepalingen op te nemen als in de artikelen 7 tot en met 9 Fv-wet.

b. In de Fv-wet wordt onderscheid gemaakt tussen enerzijds de algemene uitkering (artikel 6, eerste lid, Fv-wet) en anderzijds specifieke uitkeringen (artikel 15a, eerste lid, Fv-wet). Het wetsvoorstel spreekt in termen van enerzijds de vrije uitkering (artikel 82, eerste lid) en anderzijds bijzondere uitkeringen (artikel 85, eerste lid). Blijkens de memorie van toelichting is bewust gekozen voor het hanteren van een terminologie die afwijkt van die in de Fv-wet; een en ander hangt samen met het feit dat er geen sprake is van een fonds zoals bij de provincies en gemeenten.3

De Raad acht dit argument weinig overtuigend. De afwezigheid van een fonds staat los van de tegenstelling tussen vrije en bijzondere uitkeringen. Er is bovendien geen sprake van een linguïstische tegenstelling tussen de woorden «vrij» en «bijzonder». Van een linguïstische tegenstelling is wel sprake bij de woorden vrij/gebonden of algemeen/bijzonder. Daarenboven wekt het gebruik van het woord «vrije» ten onrechte de indruk dat de besteding van die uitkering niet aan regels of toezicht onderhevig zou zijn.

De Raad beveelt dan ook aan het woord «vrije» te vervangen door het woord «algemene».

4.3 Bijzondere uitkeringen

a. In de afgelopen jaren heeft de rijksoverheid een aantal beleids- en wetswijzigingen doorgevoerd, die gericht zijn op het terugdringen van het aantal specifieke uitkeringen en op het terugdringen van de administratieve lasten van gemeenten die met de besteding van specifieke uitkeringen gemoeid zijn. In het kader van het terugdringen van specifieke uitkeringen vereisen het gebruik en de introductie van specifieke uitkeringen in Nederland een extra motivering. Ingevolge artikel 16, tweede lid, Fv-wet worden specifieke uitkeringen slechts verstrekt als deze wijze van bekostiging van provinciale of gemeentelijke taken bijzonder aangewezen moet worden geacht. Dit motiveringsvereiste is niet overgenomen in het voorgestelde artikel 85. De Raad is van oordeel dat ook ten aanzien van de BES het beleid erop gericht moet zijn om het gebruik van bijzondere uitkeringen zoveel mogelijk tegen te gaan.

Evenals de Rob en de Rfv beveelt de Raad aan dit motiveringsvereiste op te nemen in het voorgestelde artikel 85.1

b. In Nederland is veel inspanning gericht geweest op het terugdringen van de administratieve lasten rondom specifieke uitkeringen. Dat heeft geleid tot de invoering van het principe van «single information/single audit» (SiSa) op de meeste specifieke uitkeringen.2De vereenvoudiging bestaat hieruit dat er geen afzonderlijke verantwoordingen en accountantsverklaringen per specifieke uitkering hoeven te worden gegeven, maar dat kan worden volstaan met de controle van de jaarrekening van de decentrale overheden. In de memorie van toelichting staat dat de regels voor SiSa niet van toepassing zijn op de bijzondere uitkeringen, maar de reden hiervoor wordt niet gegeven.3

De Raad acht het begrijpelijk dat voor de huidige overgangssituatie, met zijn bijzondere vormgeving van het financieel toezicht, is afgezien van de introductie van het principe van SiSa. Hij adviseert echter in de toelichting een passage op te nemen over de introductie van dit principe in de verhouding tot de BES op de langere termijn.

4.4 Renteloze leningen

Op grond van artikel 112 van de Eilandenregeling Nederlandse Antillen kunnen de eilandgebieden Bonaire, Sint Eustatius en Saba geen geldleningen aangaan. Het voorgestelde artikel 4, eerste lid, sluit aan bij die praktijk, en bepaalt dat geen geldleningen ten name of ten laste van een openbaar lichaam kunnen worden aangegaan, gegarandeerd of verstrekt. Op grond van het voorgestelde artikel 83, eerste lid, kan een minister die het aangaat wel een renteloze lening verschaffen aan een openbaar lichaam, ten behoeve van het doen van een investering. Ingevolge artikel 83, tweede lid, wordt de aanvraag voor het verschaffen van zo’n lening ingediend bij de minister die het aangaat, door tussenkomst van het Cft. Het Cft voorziet de aanvraag van zijn advies. Op grond van artikel 83, derde lid, dient over de toepassing van het eerste en tweede lid tijdig overleg plaats te vinden met de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Financiën. Blijkens de memorie van toelichting zal een belangrijk beoordelingscriterium zijn, in hoeverre het desbetreffende openbaar lichaam de financiële ruimte heeft om ten laste van een jaarlijkse afschrijving op de vrije uitkering de betreffende investering te doen.4

De Raad merkt hierover het volgende op.

a. De BES kunnen alleen renteloze leningen aangaan. De Raad mist in de toelichting een motivering voor het renteloze karakter van leningen. Het aangaan van leningen wordt naar het oordeel van de Raad door het renteloze karakter bijzonder aantrekkelijk en laagdrempelig gemaakt. De voorgestelde toets van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en de minister van Financiën doet daar niet aan af.

In de toelichting ontbreekt ook een passage over de verhouding van renteloze leningen tot het voorschot op de vrije uitkering, dat op grond van artikel 84, eerste lid, kan worden verkregen. Wordt bij de te verrichten toets rekening gehouden met het reeds verstrekte voorschot en kan een voorschot ook voor investeringen worden gebruikt, zo vraagt de Raad zich af.

De Raad adviseert de toelichting in verband met het voorgaande aan te vullen, en het voorstel zo nodig aan te passen.

b. Voor het aangaan van leningen door gemeenten geldt ingevolge artikel 2, eerste lid, van de Wet financiering decentrale overheden (Wet fido) als algemene restrictie dat deze leningen uitsluitend ten behoeve van de uitoefening van de publieke taak mogen worden aangegaan. Deze restrictie wordt in het voorgestelde artikel 83 niet gesteld aan de investering van de BES. Het ontbreken van deze restrictie wordt evenmin in de memorie van toelichting toegelicht.

De Raad beveelt aan deze restrictie alsnog op te nemen in artikel 83, eerste lid, dan wel het ontbreken daarvan van een dragende toelichting te voorzien.

c. Voor het aangaan van leningen door decentrale overheden en andere openbare lichamen in Nederland geldt daarnaast als restrictie een kasgeldlimiet, dat wil zeggen een bedrag ter grootte van een percentage van het totaal van de jaarbegroting van het openbaar lichaam bij aanvang van het jaar (artikel 3, eerste lid, Wet fido).1De gemiddelde netto-vlottende schuld per kwartaal van een openbaar lichaam mag deze kasgeldlimiet niet overschrijden (artikel 4, eerste lid, Wet fido).

De Raad mist in de toelichting informatie over de vraag waarom voor de beoordeling van leningaanvragen door de ministers van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties en van Financiën gekozen is voor een ruim omschreven beoordelingscriterium in de memorie van toelichting boven het hanteren van het in regels vastgelegde kasgeldlimiet?

De Raad adviseert de toelichting in verband met het voorgaande aan te vullen, en het voorstel zo nodig aan te passen.

5. Citeertitel; horizonbepaling

a. Citeertitel

De citeertitel verwijst, met de woorden «financiële verhouding», slechts naar één van de drie onderwerpen die het voorstel regelt. Deze woorden geven evenmin een indicatie van de inhoud van de beide andere onderwerpen.

De Raad acht verruiming van de citeertitel, en daarmee ook van het opschrift, gewenst.

b. Horizonbepaling

In dit advies is meer dan eens ingegaan op de overgangsperiode waarin de BES zich de komende jaren zullen gaan bevinden. Deze omstandigheid komt in het voorstel niet rechtstreeks tot uitdrukking. Het voorgestelde evaluatieartikel 96 maakt dit niet anders.

Ook in zijn advies over de WolBES gaat de Raad in op dit aspect. Mede in verband met zijn opmerkingen in dat advies over aanpassing van de Grondwet aan de overgang van de BES naar Nederland, en over de tijdelijkheid van de WolBES in dat licht bezien, geeft hij in overweging een horizonbepaling in de WolBES op te nemen, en het woord «tijdelijk» toe te voegen aan het opschrift en de citeertitel ervan.

Gezien de nauwe samenhang tussen beide wetsvoorstellen acht de Raad een overeenkomstige aanpassing van het onderhavige voorstel geraden.

De Raad adviseert gezien het voorgaande een horizonbepaling in het voorstel op te nemen en het opschrift en de citeertitel aan te passen, door te spreken van: Tijdelijke Wet financiën openbare lichamen Bonaire, Sint Eustatius en Saba.

6. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage.

De Raad van State geeft U in overweging het voorstel van wet niet te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal dan nadat met het vorenstaande rekening zal zijn gehouden.