31 862
Wijziging van Boek 7, titel 10, van het Burgerlijk Wetboek in verband met het limiteren van de hoogte van de vergoeding bij ontbinding van de arbeidsovereenkomst op grond van artikel 7:685 van het Burgerlijk Wetboek voor personen met een jaarsalaris van € 75 000 of hoger

Bij Kabinetsmissive van 16 december 2008, no.08 003 643, heeft Uwe Majesteit, op voordracht van de minister van Sociale Zaken en Werkgelegenheid, mede namens de minister van Justitie, bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet houdende wijziging van Boek 7, titel 10, van het Burgerlijk Wetboek in verband met het limiteren van de hoogte van de vergoeding bij ontbinding van de arbeidsovereenkomst op grond van artikel 7:685 van het Burgerlijk Wetboek voor personen met een inkomen van € 75 000 of hoger, met memorie van toelichting.

Het voorstel van wet strekt ertoe de door de kantonrechter bij de ontbinding van een arbeidsoverkomst op grond van artikel 7:685 van het Burgerlijk Wetboek (BW) toe te kennen vergoeding voor werknemers met een jaarsalaris vanaf 75 000 Euro te beperken tot dat bedrag.

De Raad van State maakt naar aanleiding van het wetsvoorstel opmerkingen over de betekenis van het voorstel in het kader van de economische ontwikkelingen, de werking van de arbeidsmarkt en de recente aanpassing van de zogenoemde kantonrechtersformule; de voorgestelde norm, de effectiviteit van het voorstel en de consequenties bij toepassing ervan. Hij is van oordeel dat in verband met deze opmerkingen over het voorstel in deze vorm niet positief kan worden geadviseerd.

1. Algemeen

a. Plaats van het voorstel in het beleid ter vergroting van de arbeidsparticipatie

Blijkens de toelichting (onderdeel Algemeen) is het beleid van de regering erop gericht om maatregelen te treffen die de economische ontwikkeling stimuleren en de werking van de arbeidsmarkt in positieve zin beïnvloeden.

In dit verband wijst de Raad op het op 16 juni 2008 verschenen advies van de Commissie-Arbeidsparticipatie. Uit dit advies komt naar voren dat de krapte van de arbeidsmarkt een structureel karakter heeft en de komende jaren fors zal toenemen. Voor 2015 wordt een tekort van 375 000 mensen verwacht, in 2040 kan het tekort oplopen tot 700 000 mensen. In zijn advies over de Miljoenennota 2009 heeft de Raad in verband hiermee opgemerkt dat het voor de komende jaren een enorme opgave is om met minder mensen op de arbeidsmarkt toch groei van volume en kwaliteit bij het voorzien in goederen en diensten te realiseren.1 Kort na het uitbrengen van het advies brak de kredietcrisis uit. Hoewel alle gevolgen daarvan nog niet kunnen worden overzien, is het al wel duidelijk dat de werkgelegenheid in bepaalde sectoren van de economie onder deze crisis ernstig te lijden krijgt. Tegenover de verwachte groei van het aantal werklozen staat echter een aanzienlijk aantal moeilijk te vervullen vacatures en een omvangrijk aantal te verwachten vacatures in andere sectoren, zoals het onderwijs en de zorg. De kredietcrisis maakt het extra urgent om vraag en aanbod op de arbeidsmarkt beter op elkaar te laten aansluiten. In zoverre juicht de Raad voorstellen toe die ertoe leiden dat de arbeidsmarkt beter zal gaan functioneren, waaronder voorstellen die een groter accent leggen op het vinden van een nieuwe baan na ontslag dan op inkomenssteun bij ontslag.

Over de wenselijkheid van herziening van het ontslagrecht wordt al enige decennia gesproken. Het stelsel is, mede als gevolg van de verschillende procedures die bij ontslag kunnen worden gevolgd, onoverzichtelijk, weinig samenhangend, biedt de werknemer niet altijd een reële bescherming en leidt niet zelden tot onbegrijpelijke uitkomsten. Het ontslagrecht beïnvloedt daarmee ook het functioneren van de arbeidsmarkt en de mate van arbeidsparticipatie. Door de SER is betoogd dat ter vergroting van de participatie een aanpassing van het ontslagrecht in combinatie met maatregelen op het gebied van scholing en WW noodzakelijk is,2 een uitgangspunt dat in publicaties van De Nederlandsche Bank3en de OECD wordt onderschreven. In het verlengde hiervan heeft het kabinet op 3 juli 2007 een adviesaanvraag gedaan aan de Stichting van de Arbeid. Deze adviesaanvraag ging vergezeld van een reeks voorstellen om het arbeidsovereenkomstenrecht en het ontslagrecht te herzien, waaronder een voorstel tot maximering van de ontslagvergoeding. De voorstellen werden gepresenteerd als een integraal en samenhangend pakket, waarbij de verschillende onderdelen als voorwaarden voor elkaar werden aangemerkt. De toelichting bij het onderhavige voorstel vermeldt dat naar aanleiding van de discussie die is gevolgd op de adviesaanvraag tijdens het Najaarsoverleg op 7 oktober 2008 evenwel is besloten het vraagstuk van het ontslagrecht als zodanig voorlopig te laten rusten, met uitzondering van de thans voorgestelde maatregel.

Het voorstel om de door de rechter toe te kennen ontslagvergoeding voor werknemers met een jaarsalaris vanaf 75 000 Euro te beperken tot dat bedrag heeft een beperkte strekking tegen de achtergrond van de hiervoor aangegeven bredere problematiek.

De Raad adviseert in de toelichting aan te geven hoe de voorgestelde maatregel past in een bredere aanpak van vergroting van de arbeidsparticipatie.

b. Het voorstel bezien in relatie tot de nieuwe kantonrechtersformule

De toelichting memoreert voorts dat de kring van kantonrechters heeft besloten het model dat deze rechters hanteren voor de toekenning van vergoedingen bij de ontbinding van arbeidsovereenkomsten per 1 januari 2009 te wijzigen. De wijzigingen houden in dat een ander gewicht wordt toegekend aan de dienstjaren, afhankelijk van de leeftijd van de werknemer.4 Daarnaast voorzien de nieuwe aanbevelingen er in dat uitdrukkelijk aandacht wordt besteed aan de arbeidsmarktpositie van de werknemer en de financiële positie van de werkgever, door de gewijzigde toepassing van de correctiefactor in geval van bijzondere omstandigheden.

De Raad constateert dat de nieuwe kantonrechtersformule per saldo zal leiden tot een aanzienlijk lagere ontslaguitkering voor alle werknemers, met name voor de jongere werknemer, maar daarnaast ook voor de oudere. Nu ook het wetsvoorstel er op gericht is onnodig hoog geachte kosten van ontslag tegen te gaan, acht de Raad het wenselijk dat in de toelichting wordt gemotiveerd waarom de nieuwe kantonrechtersformule niet toereikend is geacht voor de door de regering wenselijk geachte kostenbeheersing. De enkele vermelding in de toelichting dat een wettelijk maximum voor de ontslagvergoeding nuttig en gewenst blijft, is in dit verband wel erg mager.

De Raad adviseert de toelichting in verband met het voorgaande aan te vullen.

2. Het wetsvoorstel als zodanig

a. Rechtsgrond ontslagvergoeding

Artikel 7:685, lid 8 BW bepaalt dat de kantonrechter een vergoeding toekent die hem met het oog op de omstandigheden billijk voorkomt. Vaste jurisprudentie van de Hoge Raad is dat voor de berekening van de vergoeding alle feiten en omstandigheden in aanmerking moeten worden genomen, zoals de reden voor de ontbinding, de vraag in wiens risicosfeer de ontbinding ligt, de verwijtbaarheid, de nadelige gevolgen voor de werknemer, de duur van het dienstverband, de leeftijd van de werknemer en de financiële positie van de werkgever. De Raad wijst erop dat een ontslagen werknemer een WW-uitkering krijgt van 70% van zijn dagloon.1 Het gat tussen WW-uitkering en voormalig salaris wordt groter naarmate het salaris hoger was, en daarmee de inkomensderving van de werknemer. De ontslagvergoeding strekt onder meer tot tegemoetkoming hiervan. Tegen deze achtergrond acht de Raad het een tekortkoming dat in de toelichting een beschouwing over de grondslag en functie van de ontslagvergoeding ontbreekt, temeer nu de voorgestelde norm van een jaarsalaris van 75 000 Euro niet aansluit bij de in de rechtspraak gehanteerde criteria.

b. Normstelling

De toelichting (Algemeen) wijst op een positief verband tussen opleidingsniveau en jaarsalaris, en tussen jaarsalaris en arbeidsmarktkansen; daarbij wordt verwezen naar de bij de toelichting gevoegde statistische informatie. Daarin wordt kennelijk een toereikende rechtvaardiging gevonden voor de voorgestelde maximering van de ontslagvergoeding.

De Raad onderschrijft dat bij de berekening van de ontslagvergoeding rekening gehouden dient te worden met de arbeidsmarktpositie van de werknemer. Wat betreft de keuze van het jaarsalaris als norm voor de vergoeding, merkt de Raad echter op dat deze benadering eraan voorbij gaat dat statistische ervaringsgegevens als hiervoor bedoeld, niet zonder meer mogen worden gebruikt als grondslag voor het nemen van een beslissing in het individuele geval. Er is immers niet een vaste relatie tussen opleidingsniveau en jaarsalaris, zodat het salaris alleen niet kan gelden als directe indicatie voor de arbeidsmarktkansen van betrokkene. De arbeidsmarktpositie van de werknemer kan slechts individueel worden beoordeeld. Bij de vraag wat een billijke ontslagvergoeding is, is het jaarsalaris slechts berekeningsfactor, geen berekeningsmaatstaf.

De toevoeging aan het voorgestelde artikel 7:685a lid 1 BW, «tenzij dit in de gegeven omstandigheden naar maatstaven van redelijkheid en billijkheid onaanvaardbaar zou zijn» heeft, blijkens de toelichting, in dit verband beperkte betekenis, omdat wordt aangegeven dat deze clausule alleen ziet op verwijtbaarheid van de werkgever. Ook hier speelt de arbeidsmarktpositie van de werknemer derhalve geen rol in de beoordeling. De Raad mist een rechtvaardiging voor het aldus aanzienlijk beperken van een op de betrokken werknemers toegesneden beoordeling.

c. Effectiviteit

De keuze voor een wettelijk maximum, neergelegd in het voorgestelde artikel 7:685 lid 1 BW, impliceert dat feiten en omstandigheden die volgens de jurisprudentie bij de berekening van een billijk te achten vergoeding in aanmerking moeten worden genomen, in feite geen rol meer kunnen en mogen spelen zodra het jaarsalaris de maximumgrens van 75 000 Euro bereikt. Al deze omstandigheden blijven echter wel een rol spelen bij ontslag van werknemers met een lager jaarsalaris.

Indien, waarvan het voorstel uitgaat, de arbeidsmarktpositie van mensen met een jaarsalaris vanaf 75 000 Euro in de regel zodanig goed is dat zij snel werk zullen vinden, dan is het niet waarschijnlijk dat het voorstel leidt tot de beoogde flexibilisering van de arbeidsmarkt of tot een vergroting van de mate van arbeidsparticipatie. In zoverre acht de Raad het niet aannemelijk dat het voorstel effectief zal zijn. Daarnaast is het mogelijk dat bij veel vraag naar deze werknemers, zij bij indiensttreding een hogere ontslagvergoeding kunnen bedingen dan het maximum van 75 000 Euro en dat zij, indien de arbeidsovereenkomst beëindigd dient te worden, dit niet zonder meer aan de kantonrechter zullen voorleggen. Daarnaast zijn allerlei constructies denkbaar van een combinatie van een arbeidsovereenkomst tegen een laag jaarinkomen met een aanvullende dienstverleningsovereenkomst. In deze gevallen zal het wetsvoorstel ook niet leiden tot beperking van de ontslagvergoeding. Indien het daarentegen werknemers betreft met een jaarsalaris van meer dan 75 000 Euro maar zonder een goede arbeidsmarktpositie, dan kan het voorstel leiden tot een beperking van de aanspraken van deze werknemers, in zoverre hun specifieke omstandigheden niet aan bod kunnen komen. Dit kan tot gevolg hebben dat hun een billijk te achten ontslagvergoeding wordt onthouden.

d. Ongelijkheid

Een effect van het wetsvoorstel is voorts dat twee werknemers met dezelfde leeftijd en hetzelfde aantal jaren dienstverband een zeer uiteenlopende ontslagvergoeding bij de kantonrechter kunnen krijgen, terwijl het verschil tussen beiden in jaarsalaris een dergelijk verschil niet rechtvaardigt. Voor werknemers met een jaarsalaris van 74 999 Euro en lager geldt de nu voorgestelde limitering immers niet, waardoor deze werknemers, indien zij een langjarig dienstverband hebben, bij ontslag in aanmerking kunnen komen voor een ontslagvergoeding die een veelvoud bedraagt van het thans voorgestelde maximum van 75 000 Euro voor collega’s die een jaarsalaris hebben van 75 000 Euro of meer. De voorgestelde maximering van de wettelijke ontslagvergoeding leidt aldus tot aanmerkelijke verschillen in uitkomst voor uit een oogpunt van jaarsalaris vergelijkbare categorieën werknemers. Ter illustratie van dit effect verwijst de Raad naar de bij dit advies gevoegde grafieken in bijlage 2.

De Raad mist een toereikende rechtvaardiging voor de gemaakte keuze, die zonder deze rechtvaardiging willekeurig is. Indien wordt gestreefd naar begrenzing van de hoogte van de ontslagvergoeding, valt niet in te zien waarom bijvoorbeeld niet is gekozen voor een glijdende schaal, waarin tenminste ook de factoren positie op de arbeidsmarkt en leeftijd zijn verdisconteerd.

e. Reikwijdte wetsvoorstel

Het voorgestelde artikel 7:685a lid 2, tweede volzin, BW bepaalt dat looncomponenten zoals het werkgeversaandeel in de pensioenpremie en leasevergoedingen niet tot het jaarsalaris worden gerekend. Het derde lid bepaalt dat een looncomponent die volgens het tweede lid is uitgesloten, wel voor de bepaling voor de hoogte van het jaarsalaris wordt meegenomen, indien de rechter die component betrekt bij de berekening van de hoogte van de vergoeding.1 De Raad merkt op dat, afhankelijk van het besluit van de rechter om de in de tweede volzin van het tweede lid genoemde looncomponenten bij de berekening van de vergoeding te betrekken, deze alsnog voor de bepaling van de hoogte van het jaarsalaris worden meegenomen, wat ertoe kan leiden dat de ontslagvergoeding wordt beperkt tot 75 000 Euro. Indien een werknemer een salaris heeft van 60 000 Euro, en bijvoorbeeld een door de werkgever beschikbaar gestelde auto tegen een lease-vergoeding van 1500 Euro per maand, dan wordt de hoogte van het jaarsalaris 78 000 Euro, met als gevolg dat het eerste lid van toepassing is.

Waar de rechter in de huidige situatie de looncomponenten bij zijn beoordeling betrekt ter verhoging van de ontslagvergoeding, kan het voorstel ertoe leiden dat de werknemer een lagere vergoeding krijgt dan hij gelet op zijn diensttijd en leeftijd zou ontvangen als deze componenten niet zouden zijn meegenomen. Dit betekent dat het voorstel ook voor werknemers met een salaris van minder dan 75 000 Euro ingrijpende gevolgen kan hebben.

f. Conclusie

De toelichting maakt niet duidelijk welke meerwaarde dit voorstel heeft, gelet op de behoefte aan een meer flexibel werkende arbeidsmarkt en gelet op de vernieuwing van de kantonrechtersformule per 1 januari 2009. Het gemis van een overtuigende motivering klemt temeer nu verwacht moet worden dat bij uitvoering van het voorstel ongerechtvaardigde verschillen zullen ontstaan in ontslagvergoeding van ontslagen werknemers onder en boven de inkomensgrens van 75 000.Euro. Niet duidelijk is bovendien waarop deze inkomensgrens is gebaseerd. Evenmin wordt aangetoond op basis waarvan aangenomen moet worden dat, zoals de toelichting suggereert, de arbeidsmarktpositie van elke ontslagen werknemer met een jaarsalaris boven 75 000 Euro beter is dan die van een werknemers met een jaarsalaris onder 75 000 Euro per jaar. De Raad meent dat er alle aanleiding is te blijven verzekeren dat de arbeidsmarktpositie van elke ontslagen werknemer, zonder onderscheid naar inkomensniveau, desgewenst kan worden getoetst door de rechter en tot uitdrukking kan komen in de ontslagvergoeding. Voor de vaststelling van een billijk te achten ontslagvergoeding is een individuele toetsing door de rechter immers onontbeerlijk. Indien begrenzing van de hoogte van de toe te kennen vergoeding wenselijk wordt geacht, ware te denken aan een glijdende schaal waarin tenminste ook de factoren arbeidsmarktpositie en leeftijd zijn verdisconteerd.

De Raad adviseert het voorstel in het licht van het bovenstaande te heroverwegen, en aan een eventuele wettelijke begrenzing van een door de kantonrechter toe te kennen ontslagvergoeding zodanig vorm te geven dat recht gedaan kan worden aan de specifieke omstandigheden die van betekenis zijn bij de vaststelling van een billijke vergoeding.

3. Voor redactionele kanttekeningen verwijst de Raad naar de bij het advies behorende bijlage 1.

De Raad van State heeft blijkens het vorenstaande bezwaar tegen de inhoud van het voorstel van wet en geeft U in overweging dit niet aldus te zenden aan de Tweede Kamer der Staten-Generaal.