31 797 (R1871)
Goedkeuring van het op 18 december 2002 te New York totstandgekomen Facultatief Protocol bij het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (Trb. 2005, 243 en Trb. 2006, 64)

nr. 7
NOTA NAAR AANLEIDING VAN HET VERSLAG

Met belangstelling heeft de regering kennis genomen van het verslag van de vaste commissie voor Justitie inzake dit voorstel van wet. Graag gaan wij hieronder in op de door de verschillende fracties gestelde vragen en naar voren gebrachte punten. Bij de beantwoording van de gestelde vragen is de indeling van het verslag zo veel mogelijk aangehouden. Waar dit de duidelijkheid ten goede komt, is een aantal vragen tezamen beantwoord.

I. Inleiding

De leden van de fracties van het CDA, de VVD en de PvdA vragen wat de toegevoegde waarde is van het Facultatief Protocol bij het Verdrag tegen foltering en andere wrede onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (hierna: «het Protocol») en van het (extra) toezichtorgaan (het Subcomité ter Preventie, hierna: «het Subcomité») ten opzichte van het Europees Comité ter voorkoming van foltering (hierna: «het CPT») en gezien het feit dat er in Nederland al verschillende nationale en internationale instanties zijn die controles uitoefenen. Ook vragen deze leden hoe onnodige overlap van toezichtuitoefening en rapportageverplichtingen kan worden voorkomen tussen de diverse internationale verdragen die zien op eerbiediging van de mensenrechten, en specifiek ten aanzien van het Europees Comité ter voorkoming van foltering. Daarnaast vragen de leden van de VVD-fractie en de PvdA-fractie hoe de onderlinge contacten kunnen worden bevorderd tussen het Subcomité en het CPT.

Voor Nederland ligt de toegevoegde waarde van bekrachtiging van het Protocol vooral in het wereldwijd versterken van toezichtsystemen op plaatsen van detentie. Hoe meer landen het Protocol bekrachtigen, hoe groter het gezag en de effectiviteit daarvan. Aangezien dit Protocol in het verband van de Verenigde Naties tot stand is gekomen, zullen er naar verwachting meer staten partij bij worden dan bij het Europees Verdrag ter voorkoming van foltering en onmenselijke of vernederende behandeling of bestraffing van de Raad van Europa (hierna: «het Europees Verdrag»). Die verwachting is inmiddels bewaarheid geworden, aangezien het Protocol inmiddels voor 50 staten van kracht is, terwijl het aantal staten dat partij is bij het Europees Verdrag 47 bedraagt (alle lid van de Raad van Europa). Wij komen hier in het onderstaande nog op terug.

Het belangrijkste inhoudelijke verschil tussen het Europees Verdrag en het onderhavige Protocol is het vereiste van het Protocol tot instelling, aanwijzing of instandhouding van nationale preventiemechanismen. Dit verschil geeft het Protocol een belangrijk deel van zijn meerwaarde. Voor Nederland geldt dat er op lokaal en nationaal niveau al onafhankelijke organen bestaan die toezicht houden op (aspecten van) detentie en aldus bijdragen aan het voorkomen van foltering. Voor veel andere landen ligt dit echter anders. Om ook andere landen aan te moedigen het Protocol te bekrachtigen en dergelijke toezichthoudende organen in te stellen, dient het Koninkrijk het goede voorbeeld te stellen door zelf ook partij te worden bij het Protocol.

Voor wat betreft de overlap van de toezichtuitoefening bepaalt artikel 11, onder c, van het Protocol dat samenwerking met relevante reeds bestaande internationale, regionale en nationale mechanismen tot de taken van het Subcomité behoort. Daarnaast roept artikel 31 van het Protocol het Subcomité specifiek op om te consulteren en samen te werken met regionale mechanismen om dubbel werk te voorkomen.

Ten aanzien van de rapportages brengt het Protocol weinig additionele verplichtingen met zich mee, aangezien artikel 23 van het Protocol verdragspartijen slechts verplicht jaarverslagen van nationale preventiemechanismen te publiceren en te verspreiden. Voor zowel de Raad voor de Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming, de Inspectie voor de sanctietoepassing als de Inspectie voor de Gezondheidszorg geldt dat de jaarverslagen, maar ook de overige adviezen en rapporten, op hun respectievelijke websites worden gepubliceerd.

Wat betreft de contacten tussen het Subcomité en het CPT zijn tijdens de eerste bijeenkomst van het Subcomité in februari 2007 afspraken gemaakt met het CPT over mogelijkheden tot samenwerking tussen het Subcomité en het CPT, waaronder het regelmatig uitwisselen van informatie en rapporten op vertrouwelijke basis. Hoewel een strikte toepassing van het principe van vertrouwelijkheid uit artikel 16 van het Protocol het delen van informatie tussen het Subcomité en het CPT uit zou sluiten, kan het delen van dergelijke informatie op vertrouwelijke basis het doel van beide comités ook juist ondersteunen. Hiervoor is echter afstemming vereist, aangezien dit grote zorgvuldigheid vereist. De manier waarop vertrouwelijkheid optimaal gegarandeerd wordt, zal aan de hand van de praktijk worden uitgekristalliseerd. Dit is onder andere al gebeurd tijdens diverse ontmoetingen die in 2008 plaatsvonden tussen het Subcomité en het CPT, waarbij ideeën en informatie werden uitgewisseld (zie hiervoor het tweede jaarverslag van het Subcomité, gepubliceerd op de internetsite: www2.ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/). Deze afstemming is zowel bedoeld om te voorkomen dat bijvoorbeeld beide comités tegelijkertijd in hetzelfde land zijn, als om ervoor te zorgen dat vergelijkbare beoordelingsnormen worden gehanteerd.

De leden van de CDA-fractie constateren dat er in de afgelopen jaren veel rapporten zijn verschenen over vreemdelingen in detentie en vragen of er sprake is van onnodige overlapping. Ook vragen zij wat de mogelijkheden zijn om de verschillende afzonderlijke vormen van toezicht/inspecties te vervangen door één enkele vorm waarin alle aspecten, die in relatie tot de verschillende nationale en internationale regelgeving van belang zijn, worden meegenomen.

Met de leden van de CDA-fractie constateert de regering dat over het onderwerp vreemdelingen en detentie veel rapporten zijn verschenen. Het gaat daarbij om rapporten van internationale publiekrechtelijke organisaties, maar ook om rapporten van non-gouvernementele organisaties en om wetenschappelijke analyses. De regering ervaart de hoeveelheid rapporten op zich niet als een probleem. Zeker in de gevallen dat de bevindingen en aanbevelingen in de verschillende rapporten overeenkomen, kan dit een belangrijk signaal zijn en kan dit aanleiding zijn om het beleid of de regelgeving bij te stellen of aan te passen.

Hoewel de gedachte van stroomlijning van verschillende afzonderlijke vormen van toezicht en inspecties zeker een interessante is, acht de regering de mogelijkheden daartoe niet groot. Dat hangt niet alleen samen met het gegeven dat de verschillende vormen van toezicht in verschillende kaders tot stand zijn gekomen en op verschillende niveau’s opereren (lokaal/nationaal/internationaal; Raad van Europa/Verenigde Naties), maar ook met het gegeven dat mandaten, taken en bevoegdheden van de toezichtmechanismen zeer uiteenlopen. Zo is de doelstelling van het CPT en het Subcomité het voorkomen van foltering. De Nederlandse Inspectie voor de sanctietoepassing heeft tot taak toezicht te houden op de effectiviteit en kwaliteit van de uitvoering van straffen, in het bijzonder op de aspecten bejegening en beveiliging. De Inspectie voor de gezondheidszorg houdt onder meer toezicht op de kwaliteit van de medische behandeling van gedetineerden in het algemeen en ter beschikking gestelden in het bijzonder. Waar het gaat om de behandeling van personen van wie de vrijheid is ontnomen, raken de activiteiten van al deze instanties elkaar, maar dat neemt niet weg dat zij opereren vanuit een andere invalshoek.

Deze leden stellen verder enkele vragen over het aantal landen dat het Protocol heeft bekrachtigd of tot het Protocol is toegetreden. Ook vragen zij waarom de Verenigde Staten zich nog afzijdig houden van het Protocol. De leden van de VVD-fractie vragen of er ook landen partij zijn bij het Protocol waar opgesloten mensen het slecht hebben of dat er slechts landen partij zijn waar het beter geregeld is voor deze personen.

Inmiddels hebben 63 landen het Protocol ondertekend. Van deze landen hebben 40 het Protocol bekrachtigd. Daarnaast zijn 10 landen door toetreding partij geworden bij het Protocol. In totaal hebben dus 50 landen het Protocol bekrachtigd of zijn tot het Protocol toegetreden (zie bijlage). Onder deze landen zijn 11 landen uit Midden- en Zuid-Amerika, 6 landen uit Afrika, 22 landen uit Europa en 9 landen uit Azië. Uit de bijlage blijkt ook dat het niet zo is dat alleen landen partij worden bij het Protocol waar het beter geregeld is voor mensen die opgesloten zijn. De redenen voor landen om het Protocol niet te bekrachtigen of er niet tot toe te treden zijn divers. Sommige landen staan wel positief tegenover ratificatie maar moeten hun wetgeving aanpassen, andere landen staan huiverig tegenover het opzetten van een nationaal preventiemechanisme, zoals een Ombudsman die toegang tot detentiecentra dient te hebben. De Verenigde Staten houden vast aan het eigen nationale systeem, dat op federaal niveau is georganiseerd. Met de regering-Obama bestaat echter kans dat de Verenigde Staten van standpunt zullen veranderen. Hier zal Nederland alert op blijven.

Overigens hecht de Europese Unie, in het kader van het Europees mensenrechtenbeleid, in het bijzonder de strijd tegen marteling, groot belang aan brede ratificatie van het Protocol. Conform de EU-richtsnoeren voor een EU-beleid ten aanzien van derde landen inzake foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, roept de EU derde landen op om bekrachtiging van het Protocol in welwillende overweging te nemen, samen te werken met het Subcomité en in te stemmen met de publicatie van de verslagen van het Subcomité over de bezoeken in de aangesloten landen.

De leden van de CDA-fractie vragen een nadere toelichting waarom de procedure voor goedkeuring zo lang heeft geduurd.

Het in procedure brengen van de goedkeuringsstukken heeft met name zo lang geduurd omdat afstemming noodzakelijk was tussen alle ministeries die met de toepassing van het Protocol te maken kunnen krijgen. Verder moest ook informatie verkregen worden van en afgestemd worden met de Nederlandse Antillen en Aruba. Een en ander heeft ertoe geleid dat de goedkeuringsstukken eerst in de zomer van 2008 aan de Raad van State zijn voorgelegd.

De leden van de VVD-fractie vragen welke organisaties die foltering proberen te voorkomen, momenteel door Nederland worden ondersteund en op welke wijze deze worden ondersteund.

Nederland is met een bijdrage van 3,4 miljoen euro voor drie jaar een van de grootste donoren van het VN-Fonds voor slachtoffers van marteling. Daarnaast ondersteunt Nederland verschillende organisaties die zich wereldwijd inzetten voor de uitbanning van marteling en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing. Het betreft onder andere de Association for the Prevention of Torture, een NGO die zich inzet voor de bekrachtiging en implementatie van het Protocol bij het VN-Verdrag tegen marteling. Nederland ondersteunt deze organisatie in haar projecten in Georgië, Egypte, Indonesië, Zuid-Afrika en Uganda (en vanaf 2009 ook Armenië). De Organisation Mondiale contre la Torture en het International Rehabilitation Centre for Torture Victims zijn twee andere organisaties die door Nederland worden gefinancierd en die zich wereldwijd inzetten voor de uitbanning van marteling en rehabilitatie van slachtoffers. Verder geeft de Nederlandse regering financiële steun aan tal van lokale projecten gericht op het tegengaan van marteling in verschillende landen.

II. Voornaamste kenmerken van het systeem van toezicht

De leden van de CDA-fractie, de leden van de VVD-fractie en de leden van de SP-fractie merken op dat de door het Subcomité voorgestelde maatregelen niet juridisch afdwingbaar zijn en dat het Subcomité slechts via constructieve dialoog en eventuele publicitaire sancties iets kan bereiken. De leden vragen voorts of in internationaal verband wordt nagedacht en gesproken over eventuele andere sancties die de internationale gemeenschap bij het niet naleven van de verdragsrechtelijke bepalingen zou kunnen treffen. Zij vragen zich namelijk af of de publicitaire sancties wel een voldoende afschrikwekkend effect hebben.

In de eerste plaats dient te worden opgemerkt dat het systeem van bezoeken en de constructieve dialoog met het oog op preventie, het Protocol zijn meerwaarde geeft. Op grond van het Verdrag tegen Foltering (artikel 22) kan immers thans al door of namens personen een klacht worden ingediend bij het Comité tegen Foltering. Het Comité beoordeelt vervolgens of de staat waartegen de klacht is ingediend het Verdrag tegen Foltering heeft geschonden. Het achterliggende idee van de constructieve dialoog is dat door met staten over detentieomstandigheden in gesprek te raken wel degelijk iets bereikt kan worden. De bezoeken aan plaatsen van detentie fungeren daarbij als een onmisbare bron van informatie. De ervaring met het CPT bevestigen dat.

De dialoog en het aanbieden van kennis en expertise ten behoeve van de voorkoming van foltering vormt een nuttige aanvulling op de juridische benadering door middel van een eventuele publiekelijke veroordeling.

Als een verdragspartij niet voldoet aan de verplichtingen die voortvloeien uit het onderhavige Protocol, kan het door het Subcomité en andere verdragspartijen hierop worden aangesproken. De rol van publiciteit moet daarbij niet worden onderschat. De meeste staten zijn doorgaans zeer gevoelig voor reputatieschade die kan voortvloeien uit negatieve publiciteit (ook wel het «naming and shaming» principe genoemd).

Het (herhaaldelijk) niet naleven van verdragsrechtelijke verplichtingen op het gebied van mensenrechten kan leiden tot sancties in VN-verband en/of in EU-verband. Sanctiemaatregelen berusten meestal op resoluties van de Veiligheidsraad van de VN. De meest voorkomende sancties zijn wapenembargo’s en handelsrestricties, financiële sancties (bevriezing van tegoeden) en reis- en visumrestricties. Momenteel zijn er beperkende maatregelen van kracht ten aanzien van onder meer: Belarus, Birma/ Myanmar, Bosnië-Herzegovina, Kroatië, China, Democratische Republiek Congo, Haïti, Irak, Iran, Ivoorkust, Libië, Libanon, Syrië, Liberia, Macedonië, Moldavië, Noord-Korea, Oezbekistan, Servië en Montenegro, Sierra Leone, Soedan, Somalië en Zimbabwe. Veel van deze sancties zijn opgelegd als gevolg van het jarenlang niet naleven van verplichtingen uit verschillende mensenrechtenverdragen.

De leden van de CDA-fractie vragen in hoeverre de regering verwacht dat het Subcomité bij het onderzoeken van de Nederlandse situatie tot andere bevindingen zou kunnen komen dan de nationale toezichtinstanties.

Het Subcomité is onafhankelijk. Het staat het Subcomité dus vrij om tot zijn eigen bevindingen te komen en daaraan zijn eigen conclusies te verbinden. Het Protocol gaat ervan uit dat er nauwe samenwerking plaatsvindt tussen het Subcomité en nationale toezichthouders (zie de artikelen 11 en 12). In algemene zin kan gezegd worden dat het de effectiviteit van het toezichtsysteem ten goede komt als bevindingen van verschillende toezichthouders overeenkomen. Daar staat tegenover dat juist de onbevangen blik van een (relatieve) buitenstaander als een internationale toezichthouder, ertoe kan leiden dat men wel degelijk tot andere bevindingen komt.

III. Relatie met het Europees Verdrag ter voorkoming van foltering

De leden van de fracties van het CDA, de PvdA en de VVD stellen verschillende vragen over de mogelijkheid van ad hoc bezoeken door het Subcomité. Zij vragen of het Subcomité in staat zal zijn onregelmatigheden te ontdekken, als de bezoeken van te voren worden aangekondigd. Zij vragen voorts of aanpassing van het Protocol mogelijk is om ad hoc bezoeken mogelijk te maken.

Hoewel het Subcomité van te voren bekend maakt welke landen het zal bezoeken, staat het het Subcomité wel degelijk vrij om onaangekondigd elke detentiefaciliteit in een land te bezoeken. De staten die verdragspartij zijn, zijn verplicht om volledige medewerking te verlenen aan het Subcomité en om de leden daarvan toegang te verschaffen tot alle plaatsen waar personen verblijven aan wie de vrijheid is ontnomen en om alle relevante informatie te verstrekken. Ook dient de staat die bezocht wordt het Subcomité de gelegenheid te bieden zonder getuigen vertrouwelijke gesprekken met gedetineerden te voeren, alsmede met elke andere persoon van wie het Subcomité meent dat deze relevante informatie zou kunnen verschaffen (artikel 14 van het Protocol). Deze verplichtingen stellen het Subcomité in staat om zijn mandaat te vervullen en eventuele onregelmatigheden te ontdekken.

Eén van de kerntaken van het Subcomité is verder om verdragspartijen te adviseren bij de oprichting en versterking van nationale preventiemechanismen. Het is in dit verband van belang dat deze nationale preventiemechanismen voldoende bevoegdheden krijgen om op nationaal niveau daadwerkelijk te kunnen bijdragen aan het verbeteren van de omstandigheden van gedetineerden en het voorkomen van foltering. De mogelijkheid van onaangekondigde bezoeken kan daarbij een belangrijk element zijn.

Aanpassing van het Protocol teneinde ad hoc bezoeken zoals voorzien in het Europees Verdrag mogelijk te maken, vergt nieuwe onderhandelingen tussen de lidstaten van de Verenigde Naties. Het is niet waarschijnlijk dat over het aanpassen van het Protocol snel overeenstemming in het kader van de VN kan worden bereikt. Aan de hand van de ervaringen in de praktijk zal beoordeeld moeten worden of de bevoegdheden waarover het Subcomité beschikt, voldoen.

De leden van de CDA-fractie merken op dat rapportages van het CPT standaard vertrouwelijk worden doorgestuurd aan het Subcomité. De leden vragen naar de reden van de vertrouwelijkheid. Zij vragen bovendien hoe het Subcomité met deze vertrouwelijke informatie mag omgaan.

Verslagen van het CPT van de afgelegde bezoeken zijn vertrouwelijk. Zij kunnen slechts op verzoek van het desbetreffende land gepubliceerd worden. Daar waar aan het Subcomité een verslag van het CPT vertrouwelijk ter beschikking wordt gesteld, is het Subcomité dus gehouden deze vertrouwelijkheid te respecteren. Dit neemt uiteraard niet weg dat een dergelijk verslag voor het Subcomité allerlei nuttige informatie kan bevatten, die mede van invloed is op de activiteiten van het Subcomité ten aanzien van het desbetreffende land.

Deze leden vragen verder of het Koninkrijk destijds (Nederlandse) kandidaten voor het Subcomité heeft voorgedragen en of er thans leden van het Koninkrijk deel uitmaken van het Subcomité.

Elke staat die partij is bij het Protocol kan twee kandidaten voordragen voor het Subcomité. Deze kandidaten dienen de nationaliteit te hebben van een staat die partij is, terwijl één van hen de nationaliteit dient te hebben van de voordragende staat die partij is (artikel 6 van het Protocol). Het Koninkrijk heeft het Protocol ondertekend, maar het nog niet bekrachtigd. Dit betekent dat het Koninkrijk nog geen partij is bij het Protocol en derhalve nog geen kandidaten heeft kunnen voordragen. Ook andere partijen hebben vooralsnog geen Nederlandse kandidaten voorgedragen. Er maken op dit moment dus geen leden van het Koninkrijk deel uit van het Subcomité.

De leden van de PvdA-fractie vragen wat het voordeel is van het feit dat een partij bij het Protocol twee kandidaten mag voordragen, in plaats van één zoals bij het Europees verdrag.

Doordat elke verdragspartij twee leden kan voordragen, zijn er meer kandidaten waaruit de leden van het Subcomité kunnen worden gekozen. Het Subcomité telt momenteel tien leden. Het aantal leden kan worden uitgebreid tot maximaal vijfentwintig zodra vijftig landen het Protocol hebben bekrachtigd, hetgeen inmiddels het geval is. Ingevolge artikel 5 van het Protocol dienen de leden te beschikken over goede kennis en beroepservaring op relevant gebied en dienen zij van hoogstaande zeden en moraal te zijn.

De leden van de VVD-fractie vragen naar (negatieve) oordelen van het CPT over de situatie in Nederland, en wat daarmee gedaan is.

Het CPT heeft het Koninkrijk der Nederlanden meerdere malen bezocht, te weten in 1992 (Nederland), 1994 (Nederlandse Antillen en Aruba), 1997 (Nederland en Nederlandse Antillen), 1999 (Nederlandse Antillen), 2002 (Nederland en Nederlandse Antillen) en 2007 (Nederland, Aruba en de Nederlandse Antillen). Het betrof hier zogenaamde periodieke bezoeken. Op basis van de bevindingen van de delegatie gedurende een bezoek stelt het Comité een rapport op. De opgestelde rapporten bevatten aanbevelingen en verzoeken om informatie, maar daarnaast ook kritische observaties. De regering neemt deze bevindingen van het CPT serieus en heeft (mede) naar aanleiding van dergelijke rapporten beleidswijzigingen doorgevoerd. In dit verband kan verwezen worden naar het meest recente rapport van het CPT. In juni 2007 heeft het CPT een bezoek gebracht aan de drie landen van het Koninkrijk. Het in december 2007 vastgestelde rapport over dit bezoek is door de minister van Justitie op 29 januari 2008 aan de Tweede Kamer aangeboden, inclusief de eerste bevindingen van de zijde van de regering (Kamerstukken II 2007/08, 24 587 en 31 200 VI, nr. 245). De definitieve reactie is op 11 februari 2009 aan de Tweede Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2008/09, 24 587 en 31 700 VI, nr. 321). In deze reactie is onder meer aangegeven dat het CPT aandrong op sluiting van de detentieboten ten behoeve van vreemdelingendetentie. De staatssecretaris van Justitie heeft in november 2007 aangegeven dat overwogen werd de detentieboot Stockholm buiten gebruik te stellen. Inmiddels worden de beide detentieboten te Rotterdam, de Stockholm en de Reno, niet meer gebruikt. De detentieboot Kalmar te Dordrecht is pas op 2 mei 2007 in gebruik genomen en voldoet aan alle daaraan te stellen eisen. Om die reden blijft deze detentieboot vooralsnog open tot en met de ingebruikname medio 2010 van de nieuwbouw op het terrein van Rotterdam Airport. Eveneens is in de reactie uitvoerig ingegaan op de inspanningen van het kabinet ten aanzien van de bevindingen van het CPT betreffende het gevangeniswezen en de politiecellen op de Nederlandse Antillen en Aruba. Over de implementatie en uitvoering van verbeteringen na het bezoek van het CPT aan de Nederlandse Antillen en Aruba wordt door twee onafhankelijke deskundigen gerapporteerd. Deze rapporten zijn op 10 maart 2009 door de staatssecretaris van Binnenlandse Zaken en Koninkrijkrelaties aan uw Kamer aangeboden (Kamerstukken II 2008–2009, 31 700 IV, nr. 34). Kortheidshalve zij naar de inhoud hiervan verwezen.

Voorts zien deze leden graag voorbeelden van de bijdrage die het CPT heeft geleverd aan het tegengaan van foltering.

Wij begrijpen deze vraag aldus dat deze niet alleen ziet op het tegengaan van foltering maar op het bredere mandaat van het CPT, waaronder men ook het tegengaan van inhumane detentieomstandigheden verstaat. Het CPT legt gevraagde en ongevraagde bezoeken af aan de lidstaten en spreekt deze aan op detentieomstandigheden. Voorts publiceert het CPT rapporten waarin misstanden worden aangekaart, en waarbij staten een reactie kunnen publiceren, en werkt dus volgens het naming and shaming principe. Sinds 1987 heeft het CPT 270 bezoeken afgelegd (165 periodieke bezoeken en 105 ad hocbezoeken) en 218 rapporten gepubliceerd (zie de internetsite: www.cpt.coe.int). In het algemeen kan men zeggen dat het CPT een positieve bijdrage levert aan de verbetering van detentieomstandigheden in Europa. Ondanks de mogelijkheid voor staten om de verslagen van het CPT geheim te laten blijven, is het gebruikelijk geworden dat men toestemming geeft deze te publiceren. Deze transparantie geeft aan dat men het Comité en zijn aanbevelingen serieus neemt. Door de bevindingen van het Comité publiekelijk bekend te maken, wordt de publieke discussie aangewakkerd en naleving bevorderd. De regering benadrukt in dit verband het belang van regionale (CPT) en mondiale (het Protocol) mechanismen. Zij dienen niet alleen als forum voor mensenrechtelijke vraagstukken, maar ook als spiegel voor nationale autoriteiten en kunnen op deze wijze een belangrijk bewustwordingsdoel dienen.

Verder wijst de Regering erop dat ook in Nederland en de Nederlandse Antillen en Aruba de positieve gevolgen van bezoeken en aanbevelingen van het CPT waargenomen kunnen worden, zoals hiervoor vermeld. Andere concrete voorbeelden zijn de bemoeienis van het CPT met de omstandigheden in Griekse gevangenissen en met de voorkoming van foltering in Turkije. Wij verwijzen hiervoor naar de antwoorden op vragen van uw Kamer in 2008 (Aanhangsel Handelingen nr. 1640, vergaderjaar 2007–2008 en Aanhangsel Handelingen nr. 3490, vergaderjaar 2007–2008).

De leden van de fractie van de VVD vragen of er sinds de eerste bijeenkomst van het Subcomité inspecties zijn gedaan en wat deze hebben opgeleverd.

Sinds de eerste bijeenkomst in februari 2007, heeft het Subcomité bezoeken gebracht aan Mauritius, de Malediven, Zweden, Benin, Mexico, Paraguay en Honduras. Voor december 2009 is nog een bezoek voorzien aan Cambodja. De verslagen van de bezoeken aan de Malediven en Zweden zijn met toestemming van deze staten openbaar gemaakt, alsmede de reactie van de respectievelijke regeringen op die verslagen (zie daarvoor de internetsite: www2.ohchr.org/english/bodies/cat/opcat/).

Ook vragen deze leden wat de relatie is tussen de Nederlandse controle-instanties, het CPT en het Subcomité en wat er zal gebeuren als verschillende controle-instanties het met elkaar oneens zijn.

Tussen de verschillende toezichthouders bestaat geen rangorde. Elke toezichthouder heeft zijn eigen mandaat en verantwoordelijkheid. Hiervoor is al gewezen op het belang dat de verschillende instanties hun werkzaamheden en bevindingen op elkaar afstemmen. Het is evenwel niet uitgesloten dat staten geconfronteerd worden met uiteenlopende aanbevelingen van verschillende instanties. Het is dan uiteraard aan de bevoegde autoriteiten van die staten om daar op passende wijze mee om te gaan.

IV. Gevolgen binnen het Koninkrijk

De leden van de SP-fractie vragen door welk orgaan wordt toegezien op de detentieomstandigheden in de locaties waar vreemdelingenbewaring wordt toegepast.

De vreemdelingenbewaring kan op verschillende locaties ten uitvoer worden gelegd: op een politiebureau, in een cel van de Koninklijke Marechaussee, in een huis van bewaring of in een ruimte of plaats als bedoeld in artikel 6, tweede lid, of artikel 58, eerste lid, van de Vreemdelingenwet 2000. Afhankelijk van de locatie wordt toezicht gehouden op de detentieomstandigheden door commissies van toezicht, de Raad voor Strafrechtstoepassing en Jeugdbescherming en de Inspectie voor de sanctietoepassing.

De leden van de VVD-fractie vragen wat de invoering van het Protocol betekent voor de Nederlandse praktijk. Zij vragen of het mogelijk is dat Nederland de praktijk zal moeten aanpassen in verband met twee op één cel, met de tbs of met de landelijke afzondering en isoleercellen.

Zoals ook bij het CPT het geval is, zijn de aanbeveling van het Subcomité naar aanleiding van een bezoek niet juridisch bindend. Dit in tegenstelling tot bijvoorbeeld uitspraken van het Europees Hof voor de rechten van de mens. De aanbevelingen vormen de aanzet voor de «constructieve dialoog» tussen het Subcomité en de verdragstaat, waarbij beide gecommitteerd zijn aan het voorkomen van foltering. Voor de Nederlandse regering is steeds het uitgangspunt geweest dat aanbevelingen zo mogelijk worden opgevolgd en als dat niet mogelijk is met kracht van argumenten wordt aangegeven waarom Nederland geen gevolg kan geven aan de aanbevelingen.

De leden van de PvdA-fractie vragen wanneer de Nederlandse Antillen een beslissing nemen over het nationale toezicht op grond van het Protocol.

Met het oog op de aanstaande ontmanteling van de Nederlandse Antillen zijn er nog geen stappen ondernomen. Nu de Nederlandse Antillen naar alle waarschijnlijkheid per 10 oktober 2010 zullen ophouden te bestaan, is het niet opportuun vóór die datum een toezichtorgaan te benoemen. In de nieuwe situatie zullen de landen een eigen toezichthoudend orgaan kunnen samenstellen.

V. Koninkrijkspositie

De leden van de fracties van het CDA, de SP en de VVD stellen enkele vragen over het functioneren van het huidige Antilliaanse toezicht.

Op de Nederlandse Antillen wordt thans toezicht per gesticht en per eiland uitgeoefend door een Commissie van Toezicht met hun taken en bevoegdheden omschreven in de Landsverordening van 27 juni 1996 tot vaststelling van beginselen van het gevangeniswezen (Landsverordening beginselen gevangeniswezen; PB. 1996, no. 73) en is er geen sprake van een overkoepelend orgaan voor de Nederlandse Antillen. Zoals hiervoor aangegeven, zullen geen stappen worden ondernomen om te komen tot een overkoepelend orgaan voor de Nederlandse Antillen hangende de ontmanteling die voorzien is voor 10 oktober 2010. Op Curaçao functioneert het toezicht afdoende met maandelijkse bezoeken aan de detentielocaties. Over de bevindingen van ieder bezoek wordt gerapporteerd. Deze toezichtcommissie op Curaçao zou ook in het nieuwe bestel de functies namens het land Curaçao kunnen blijven uitvoeren.

Het huidige toezicht op Aruba voldoet in beginsel aan de eisen die het Protocol stelt. Mede met het oog op een structurele uitvoering van de aanbevelingen van het CPT is Aruba bezig de huidige toezichtmechanismen (zoals de Commissie van Toezicht Gevangeniswezen) uit te breiden en te versterken. Hiertoe bestaan inmiddels concrete voorstellen. De bepalingen van het onderhavige Protocol zullen hier ook in meegenomen worden. De voorstellen zullen op korte termijn worden besproken met de nieuwe minister van Justitie c.q. regering van Aruba.

De leden van de VVD-fractie vragen wanneer duidelijkheid te verwachten is over de vraag welke instantie het nationale toezicht op de Nederlandse Antillen op zich zal nemen. De leden vragen bovendien naar de visie van de regering wat betreft de mogelijke voordracht van de Ombudsman van Curaçao voor de taak van nationaal toezicht op de Nederlandse Antillen.

Twee bestaande instanties zijn voorgedragen, die mogelijk met de taak van nationaal toezicht belast kunnen worden. Het gaat hierbij om de Ombudsman en om de Commissie van Toezicht op het Gevangeniswezen. Onderzoek zal moeten uitwijzen welke instantie het meest geschikt is om te voldoen aan de vereisten zoals vermeld staan in het Protocol en welke wijzigingen van wetten dit met zich mee zal brengen aangezien geen van beide instanties thans een overkoepelend bereik binnen de Nederlandse Antillen hebben. Het onderzoek zal op aanwijzing van het ministerie van Justitie plaatsvinden. Maar gelet op de aanstaande ontmanteling van de Nederlandse Antillen zal de voorkeur uitgaan naar het aanwijzen van de huidige toezichtcommissies voor het voeren van het nationale toezicht.

De leden van de PvdA-fractie constateren dat het laten bezoeken van detentiecentra van de Nederlandse Antillen eventueel extra media-aandacht met zich kan meebrengen. Bovendien krijgen gedetineerden extra mogelijkheden om hun klachten kenbaar te maken.

De regering deelt de mening van de leden van de PvdA-fractie dat dit alles een bijdrage kan leveren aan het verwerven van beter inzicht in de situatie in de genoemde detentiecentra en daarmee een bijdrage kan leveren tot verbetering van die situatie.

De leden van de fracties van de PvdA en de VVD vragen waarom het Protocol de Nederlandse Antillen op internationaal vlak een beter aanzien zal bezorgen. Zij vragen bovendien hoe dat wellicht tot economische voordelen kan leiden.

In het belang van de goede naam van de Nederlandse Antillen en dat van de economie (toerisme, het aantrekken van bedrijven) moeten de Nederlandse Antillen kunnen aantonen dat het goed gesteld is met haar rechtsstelsel. Bekrachtiging van het Protocol voor de Nederlandse Antillen kan hieraan bijdragen.

De leden van de PvdA-fractie vragen welk internationaal toezicht al op het gevangeniswezen op de Nederlandse Antillen bestond en in welke mate dit tekort heeft geschoten in het uitoefenen van een positieve invloed op het gevangeniswezen.

Het internationaal toezicht werd uitgeoefend door het CPT van de Raad van Europa. CPT heeft naar aanleiding van enkele bezoeken de nodige aanbevelingen gedaan. In het voorgaande is dat al genoemd. Dat toezicht heeft niet tekortgeschoten; er is een positieve invloed van uitgegaan in de zin dat gewerkt wordt aan concrete verbetering van de detentieomstandigheden.

De vraag van de leden van de VVD-fractie of de plichten of eventuele veranderingen bij de medegelding op de Nederlandse Antillen nog extra kosten mee zullen brengen, wordt bevestigend beantwoord. De hoogte van het bedrag is nog niet bekend.

VI. Artikelsgewijze toelichting

Deel I Algemene beginselen

De leden van de VVD-fractie vragen of onder «plaatsen waar personen gedetineerd worden» ook de voertuigen van vervoerders, zoals die van de Dienst justitiële inrichtingen, en de detentiefaciliteiten van rechtbanken moeten worden verstaan.

Plaatsen van detentie zijn in het Protocol breed gedefinieerd. Ook voertuigen bestemd voor gedetineerdenvervoer vallen hier onder en hetzelfde geldt voor detentiefaciliteiten van rechtbanken. Controle door het Subcomité van deze «plaatsen» is derhalve mogelijk.

Deel II Subcomité ter preventie

Ook vragen de leden van de fractie van de VVD of bij de verkiezing van leden van het Subcomité ieder land een even zware stem heeft of dat grotere landen meer te zeggen hebben.

Ieder land heeft een even zware stem bij verkiezingen van de leden van het Subcomité.

In antwoord op de vraag van deze leden of artikel 8 betekent dat expliciet moet worden ingestemd of dat impliciet ingestemd wordt als er geen bezwaar is aangetekend, kan worden opgemerkt dat dit laatste het geval is.

Deel III Mandaat van het Subcomité ter preventie

De leden van de fracties van de VVD en het CDA vragen hoe het bezoek van het Subcomité en de toegang tot informatie, waaronder medische gegevens, zich verhoudt tot de bescherming van de privacy van gedetineerden.

Uit de aard van de werkzaamheden vloeit voort dat het Subcomité toegang heeft tot privacygevoelige informatie van gedetineerden. Het Subcomité neemt hierbij de vertrouwelijkheid in acht (artikel 2, lid 3, van het Protocol). Persoonsgegevens mogen niet gepubliceerd worden zonder de uitdrukkelijke toestemming van de betrokkene, zo bepaalt artikel 16, lid 2, van het Protocol.

Wat betreft de medische gegevens van gedetineerden is de hoofdregel dat daarover geen inlichtingen mogen worden verstrekt en geen inzage in mag worden verleend dan met toestemming van de betrokkene. Voor instanties die uit hoofde van een wettelijke taak toezicht houden op (aspecten van) de behandeling van gedetineerden kan in een uitzondering op deze hoofdregel zijn voorzien. Dat is bijvoorbeeld het geval voor de Inspectie voor de Gezondheidszorg. Ook voor internationale toezichthouders als het CPT en in de toekomst het Subcomité is er een duidelijk belang toegang te kunnen hebben tot medische gegevens van gedetineerden. Juist die gegevens kunnen immers informatie bevatten over de behandeling en omstandigheden van gedetineerden. Bij zijn laatste bezoek in 2007 heeft het CPT toegang gehad tot de medische dossiers die het wilde inzien. Voor toekomstige bezoeken van het Subcomité geldt dit evenzo.

De leden van de VVD-fractie vragen of een staat gehouden is mee te werken aan een vervolgbezoek van het Subcomité.

Gelet op de verplichtingen voor staten die partij zijn bij het Protocol, zoals neergelegd in de artikelen 12 tot en met 14, moet geconcludeerd worden dat staten gehouden zijn mee te werken aan een vervolgbezoek van het Subcomité.

Ook vragen deze leden hoe de veiligheid van de leden van het Subcomité gewaarborgd kan worden in geval van een noodtoestand.

Op grond van artikel 14, tweede lid, mag het bestaan van een noodtoestand als zodanig door een staat die partij is niet worden ingeroepen als reden om bezwaar te maken tegen een bezoek van het Subcomité. Tegen een bezoek aan een specifieke plaats van detentie kan uitsluitend bezwaar worden gemaakt op dringende en zwaarwegende gronden van nationale defensie, openbare veiligheid, natuurrampen of ernstige ongeregeldheden op de te bezoeken plaats die het afleggen van het bezoek tijdelijk beletten, zo bepaalt ditzelfde lid. Het Subcomité kan dus een bezoek brengen aan een (deel van een) staat waar een noodtoestand heerst en die staat is dan gehouden voor de veiligheid van de leden van het Subcomité in te staan. In de gevallen waarin de staat aangeeft niet voor die veiligheid in te kunnen staan, zal dat uiteraard een wezenlijk punt van bespreking zijn tussen die staat en het Subcomité. Op basis van die bespreking kan het Subcomité tot de conclusie komen dat de noodtoestand een bezoek tijdelijk belet.

Dezelfde leden vragen of er verschillen zijn tussen de verplichtingen voor staten in artikel 14 van het onderhavige Protocol en het Europees verdrag ter voorkoming van foltering.

Hoewel de bewoordingen van de respectieve bepalingen in het Protocol en het Europees verdrag verschillen, zijn daarmee geen verschillen van betekenis in de reikwijdte van de verplichtingen van staten beoogd. Wat betreft de mogelijkheden voor staten om bezwaar te maken tegen een voorgenomen bezoek van het Subcomité aan een specifieke plaats van detentie (artikel 14, tweede lid) komen de gronden daarvoor grotendeels overeen met de gronden die in het Europees verdrag zijn genoemd. In het Protocol worden natuurrampen genoemd als grond voor bezwaar. Dit wordt in het Europees verdrag niet genoemd. In het Europees verdrag worden de medische toestand van een persoon en het feit dat er een dringend noodzakelijk ondervraging in verband met een ernstig misdrijf plaatsvindt, genoemd als gronden voor bezwaar. Het Protocol kent deze gronden niet. Ten slotte geeft het Protocol uitdrukkelijk aan dat een uitgeroepen noodtoestand als zodanig niet door een verdragstaat mag worden ingeroepen als reden om bezwaar te maken tegen een bezoek. Deze bepaling kent het Europees verdrag niet.

Deel IV Nationale preventiemechanismen

De leden van de VVD-fractie merken op dat het derde lid van artikel 18 de verdragspartijen verplicht de nodige middelen ter beschikking te stellen ten behoeve van het functioneren van de nationale preventiemechanismen. Zij vragen hoe het begrip «de nodige middelen» geïnterpreteerd moet worden.

Naar de mening van de regering betekent deze bepaling dat nationale preventiemechanismen over zodanige financiële en andere middelen moeten kunnen beschikken, dat zij in staat zijn hun taken naar behoren uit te voeren. Het kan niet zo zijn dat een nationaal preventiemechanisme op papier over belangrijke taken en bevoegdheden beschikt, maar daarvan niets waar kan maken vanwege een volledig tekortschietend budget.

De leden van de fractie van de VVD vragen wat wordt bedoeld met «onterend». De leden van de VVD-fractie vragen hoe het Subcomité in het verleden met dit begrip is omgegaan. Bepaalt het Subcomité de inhoud op grond van objectieve of subjectieve maatstaven? Ook willen deze leden weten wat bedoeld wordt met «behandeling». Zij vragen of het klopt dat met een erg ruime interpretatie van dit begrip ook bepaalde beveiligingsmaatregelen, voorzorgsmaatregelen of manieren van bejegening daaronder kunnen vallen.

Het Subcomité is pas in februari 2007 begonnen met zijn werk. Van een «verleden» van de genoemde begrippen binnen het Subcomité kan dan ook nog niet worden gesproken. Het Subcomité zal zich in zijn werkzaamheden uiteraard baseren op de uitleg die aan de genoemde begrippen is gegeven door het Comité tegen Foltering. De term «behandeling» (treatment) is op zichzelf een neutraal begrip, dat wordt gebruikt ter onderscheid van «bestraffing» (punishment). Het begrip «behandeling» wordt ingekleurd door de kwalificatie daarvan als «wreed, onmenselijk of onterend» (cruel, inhuman or degrading). In zijn Algemeen Commentaar nr. 2 heeft het Comité tegen Foltering erop gewezen dat de verplichting tot het voorkomen van foltering als bedoeld in de artikelen 1 en 2 van het Verdrag en de verplichting tot het voorkomen van andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing als bedoeld in artikel 16, paragraaf 1 van het Verdrag, ondeelbaar, onderling afhankelijk en nauw met elkaar verbonden zijn.1 Daarbij heeft het Comité opgemerkt dat de scheidslijn tussen beide vaak niet duidelijk is. Doch uit ervaring is gebleken dat de omstandigheden die aanleiding geven tot wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing, regelmatig foltering bevorderen, zodat de maatregelen ter voorkomen van foltering tevens moeten worden toegepast ter voorkoming van wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing.

Het Comité tegen Foltering heeft in zijn beslissingen naar aanleiding van ingediende klachten onder meer als wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing aangemerkt het verbranden en verwoesten van huizen alsmede het gebruik van disproportioneel geweld bij de arrestatie van een klager, met verwondingen als gevolg.2 Het Comité heeft slechts in negatieve zin afzonderlijk invulling gegeven aan het begrip «onterend», waarop de leden van de VVD-fractie doelen. De verergering van de psychische of fysieke gezondheidstoestand van een klager vanwege uitzetting heeft het Comité in het algemeen, in afwezigheid van additionele factoren, onvoldoende geacht om als onterende behandeling in strijd met artikel 16 aan te merken.3

Zoals aangegeven, heeft het Subcomité zijn werkzaamheden eerst kortgeleden aangevangen. De rapporten van de landenbezoeken van het Subcomité blijven vertrouwelijk totdat de betreffende staat verzoekt om publicatie daarvan. Tot nu toe zijn alleen de rapporten met betrekking tot de bezoeken aan Zweden en de Malediven openbaar gemaakt. In het rapport ten aanzien van Zweden4 heeft het Subcomité erop gewezen dat langdurig verblijf onder beperkingen in voorarrest, met slechts beperkt menselijk contact, onder omstandigheden als een onmenselijke of onterende behandeling zou kunnen worden aangemerkt. In het rapport ten aanzien van de Malediven5 heeft het Subcomité ten aanzien van lijfstraffen het opzettelijk toebrengen van pijn als vorm van controle of bestraffing onmenselijk en onterend geacht. Voorts heeft het daarin de praktijk dat medische onderzoeken van gedetineerden systematisch in het bijzijn van agenten plaatsvonden, waarbij de gedetineerden in meerdere gevallen geboeid waren, als onterend aangemerkt. Ook het dag en nacht geboeid houden van gedetineerden werd door het Subcomité als onmenselijk en onterend aangemerkt.

Omtrent het begrip «behandeling» merkt de regering ten slotte nog het volgende op. Het Protocol heeft betrekking op de behandeling op plaatsen waar personen van hun vrijheid worden beroofd. Of dus onder het begrip «behandeling» ook bepaalde beveiligingsmaatregelen, voorzorgsmaatregelen of manier van bejegening kunnen vallen is afhankelijk van de vraag of deze in een plaats van detentie hebben plaatsgevonden. De regering gaat er van uit dat manieren van bejegening door personeel in een plaats van detentie onder het mandaat van het Subcomité kan vallen, evenals het beveiligingsregime of eventuele voorzorgsmaatregelen in een plaats van detentie.

In antwoord op de vraag van de leden van de VVD-fractie over het publiceren van persoonsgegeven kan worden verwezen naar artikel 16, tweede lid, van het Protocol, waarin is bepaald dat persoonsgegevens niet door het Subcomité gepubliceerd worden zonder de uitdrukkelijke toestemming van de betrokkene.

Verder willen deze leden weten of de verplichting ingevolge artikel 23 van het Protocol om jaarverslagen van commissies van toezicht te publiceren en te verspreiden meer inspanningen en kosten meebrengt.

De jaarverslagen van de commissies van toezicht worden sinds kort op de website van het Kenniscentrum van de commissies geplaatst. Dat gebeurt echter nog niet op het openbaar deel van de website, maar op het besloten deel. Zoals wij in de toelichtende nota hebben aangegeven, is de goedkeuring van het onderhavige protocol aanleiding om ervoor te zorgen dat ook deze jaarverslagen openbaar zullen worden. Dit zal geen extra kosten met zich meebrengen.

Deel V Verklaring

De leden van de CDA-fractie stellen enkele vragen over de mogelijkheid op grond van artikel 24 om te verklaren dat de uitvoering van deel III of deel IV van het Protocol tijdelijk wordt opgeschort.

Niet alle landen hebben de middelen of de benodigde kennis om op korte termijn nationale preventiemechanismen in het leven te roepen. Deze bepaling geeft staten de mogelijkheid om voor ten hoogste drie jaar niet gebonden te zijn aan de verplichting om het Subcomité te ontvangen en een nationaal preventiemechanisme in te richten, terwijl in die periode wel gebruik gemaakt kan worden van de kennis en technische assistentie van het Subcomité ten behoeve van de instelling van die preventiemechanismen. Daarnaast kunnen er staatkundige redenen zijn voor de opschorting. Zo heeft Duitsland de toepassing van deel IV van het Protocol opgeschort in verband met de bevoegdheidsverdeling binnen de Bondsrepubliek, die voor het nationale preventiemechanisme een nadere regeling tussen de Länder vergt.

De opschorting van de uitvoering van het Protocol geldt voor ten hoogste drie jaar, maar kan door het Comité tegen Foltering eventueel met twee jaar worden verlengd, na overleg met het Subcomité en na een daartoe strekkend en met redenen omkleed verzoek van de desbetreffende staat. Na afloop van de periode van opschorting, is het Protocol uiteraard in zijn geheel voor de desbetreffende staten van kracht.

Deel VI Financiële bepalingen

De leden van de VVD-fractie vragen welk bedrag Nederland zal bijdragen aan het fonds voor het Subcomité.

Het is nog niet bekend of en voor welk bedrag Nederland zal bijdragen aan het Subcomité. Hiertoe dient een officieel verzoek te worden ontvangen. Na ratificatie en de ontvangst van een verzoek zal Nederland een bijdrage overwegen.

BIJLAGE

Overzicht partijen bij het Facultatief Protocol bij het Verdrag tegen foltering en andere wrede, onmenselijke of onterende behandeling of bestraffing (stand van zaken per 1 januari 2010)