31 700 VI
Vaststelling van de begrotingsstaten van het Ministerie van Justitie (VI) voor het jaar 2009

nr. 160
LIJST VAN VRAGEN EN ANTWOORDEN

De algemene commissie voor Wonen, Wijken en Integratie1 heeft een aantal vragen voorgelegd aan de ministers van Justitie en voor Wonen, Wijken en Integratie naar aanleiding van de brief van 2 juli 2009 inzake Shariarechtbanken (Kamerstuk 31 700 VI, nr. 129).

De minister van Justitie heeft deze vragen beantwoord bij brief van 1 september 2009.

Vragen en antwoorden, voorzien van een inleiding, zijn hierna afgedrukt.

Inleiding

In antwoord op uw brief van 6 juli 2009, kenmerk 09-WWI-B-019, deel ik u, mede namens de Minister voor Wonen, Wijken en Integratie, het volgende mee.

De algemene commissie voor Wonen, Wijken en Integratie verzoekt om de beantwoording van een aantal vragen, alsmede het toezenden van de uitkomsten van en de kabinetsreactie op de onderzoeken naar het verschijnsel van informele huwelijken zonder voorafgaand burgerlijk huwelijk en polygame huwelijken en het voorkomen van shariarechtbanken, uiterlijk 1 september.

Zoals ik u in mijn brief van 4 juni, kamerstuk 31 700 VI, nr. 129 liet weten, worden de resultaten van het rechtsvergelijkende onderzoek naar de erkenning van polygame huwelijken niet voor eind november 2009 verwacht.

De resultaten van het exploratieve onderzoek naar de mate waarin informele huwelijken voorkomen zijn wel beschikbaar. Hierbij zend ik u het rapport toe.1 Hieronder ga ik daarop in.

De uitkomsten van het onderzoek naar de mate waarin shariarechtbanken voorkomen verwacht ik voor het zomerreces van 2010. In afwachting van de uitkomsten van dat onderzoek maak ik thans enige algemene opmerkingen en beantwoord ik de door de commissie gestelde vragen, voor zover dit nu mogelijk is.

De Nederlandse rechtsorde geldt voor allen die hier verblijven. Onze rechtsorde maakt geen onderscheid tussen mensen die een bepaalde religie of levensbeschouwing aanhangen of zich op enige andere wijze organiseren.

Het recht ordent de samenleving en garandeert vrijheden van individuen ten opzichte van elkaar en tussen individu en overheid. Die vrijheid omvat onder meer het recht om een godsdienst of levensovertuiging alleen of tezamen met anderen te belijden, het recht zich te verenigen en in het kader van die vereniging regels te stellen omtrent het gedrag dat in een samenlevingsverband gewenst wordt geacht en het recht om overeenkomsten te sluiten. Dit recht wordt begrensd door de wet en de openbare orde, waaraan de rechter in voorkomende gevallen toetst.

Niet alleen de overheid schept recht. Binnen verenigingen of andere samenlevingsverbanden bestaan regels die de omgang tussen de individuen binnen die organisatie ordenen en aangeven wat binnen die organisaties als passend gedrag wordt beschouwd. Dat geldt voor beroepsverenigingen en sportverenigingen, alsook voor religieuze en levensbeschouwelijke organisaties. Daarbij vindt doorgaans ook geschillenbeslechting plaats. De burgerlijke rechter grijpt in als in het kader van zo’n procedure onzorgvuldig wordt gehandeld, of als wetten worden geschonden.

Religieuze verbanden kennen regels die de persoonlijke levenssfeer soms diep raken. Zo kent de Rooms-katholieke kerk het Wetboek van canoniek recht en diocesane rechtbanken, waaraan een ruime bevoegdheid toekomt.2 Kernpunt is daarbij dat de leden van de organisatie zelf kiezen voor aansluiting en zich vrijwillig aan de regels onderwerpen.

Aan alle organisaties in ons land komt het recht toe om de bij deze organisaties aangesloten personen te houden aan binnen die organisatie geldende regels voor zover deze niet in strijd zijn met wet en de openbare orde en er bij geschillenbeslechting zorgvuldig wordt gehandeld. En aan alle individuen komt, onder dezelfde voorwaarden, het recht toe om met andere individuen afspraken te maken over gedrag dat in bepaalde situaties gewenst is en elkaar daaraan te houden. Daarbij mag niemand van de gang naar de burgerlijke rechter af worden gehouden. En als er wetten worden overtreden, de openbare orde wordt geschonden, of als er sprake is van dwang, ongeoorloofde druk of machtsmisbruik binnen organisaties of tussen individuen, zal daartegen krachtig moeten worden opgetreden. Strafbare gedragingen zullen worden vervolgd en in voorkomende gevallen kunnen rechtspersonen worden ontbonden of verboden verklaard.

Het kabinet wil er geen misverstand over laten bestaan dat bepaalde elementen en interpretaties van de sharia haaks staan op de kernwaarden van onze democratische rechtsstaat. Het betreft onder meer onderdelen van het islamitische familie- en erfrecht waarin de juridische gelijkheid van mannen en vrouwen en de juridische gelijkheid van huwelijkspartners niet is gewaarborgd.

De democratische rechtsstaat is gebaseerd op de belangrijkste samenbindende waarden en het kabinet zie het dan ook als zijn taak, te zorgen dat er geen parallelle samenlevingen ontstaan waar mensen het recht in eigen hand nemen of een eigen rechtssysteem hanteren dat zich buiten de kaders van onze rechtsorde begeeft. Ik verwijs in dit verband naar de kabinetsreactie op het WRR-rapport «Dynamiek in islamitisch activisme»:

«Van rechtspluralisme, in de zin van heterogene rechtsstelsels die naast elkaar staan, kan in Nederland geen sprake zijn. Voor het straf- en het bestuursrecht ligt dat voor de hand, omdat hierin de relaties geregeld worden tussen staat en burger, en de staat geen onderscheid maakt naar soorten burgers. Voor het civiele recht, en zeker het verbintenissen- en het personen- en familierecht, geldt dat er geen enkele reden voor een dergelijk pluralisme is.»1

Dit overwegende beantwoord ik de gestelde vragen als volgt.

Antwoorden op de vragen van de CDA-fractie:

1. Prof. Oldenhuis2 geeft aan, dat uit gesprekken met vertegenwoordigers van islamitische organisaties naar voren komt dat er in veel moskeeorganisaties een vorm van bemiddeling wordt gehanteerd in conflicten tussen leden onderling. «Te denken valt aan problemen in de familierechtelijke kring, zoals huwelijksproblemen of problemen tussen ouders en kind... In de oplossing van conflicten wordt gekeken naar de islamitische kaders en mogelijkheden. Men kijkt naar wat juist zou zijn volgens het islamitische geloof.» Het is de vraag of hier sprake is van recht, in de zin van het nemen van beslissingen die voor betrokkenen rechtsgevolgen hebben. Als dat het geval is, gaat het om een soort arbitrage waarvan toetsing door de civiele rechter mogelijk is. Oldenhuis vermeldt echter ook, dat zaken met dit karakter zelden voor de civiele rechter komen. Of en in hoeverre er een vorm van geschillenbeslechting voorkomt die verder gaat dan het adviseren over wat voor moslims als passend gedrag moet worden beschouwd, is voorwerp van het aangekondigde onderzoek.

2. Voor zover ons bekend vinden de uitspraken van shariarechtbanken in het Verenigd Koninkrijk plaats onder de Britse «Arbitration Act 1996». Op grond van deze wet kunnen arbitragecommissies worden ingesteld die bindende uitspraken doen in het geval individuen zaken aan zo’n commissie voorleggen. Hoe advocaten daarin opereren is ons niet bekend.

3. Naar Nederlands recht worden rechtshandelingen erkend die naar het recht van het land waarin zij hebben plaatsgevonden rechtsgeldig, voor zover van toepassing door een bevoegde autoriteit, zijn verricht en voor zover zij niet in strijd zijn met de Nederlandse openbare orde.

4. Mediation met betrekking tot de naleving van geloofsregels is denkbaar, voor zover daarbij niet in strijd wordt gehandeld met regels van het algemeen geldende recht, personen zich vrijwillig daaraan onderwerpen en de gang naar de gewone rechter niet onmogelijk wordt gemaakt in het geval aan de afspraken of uitspraken die in dat kader worden gemaakt of gedaan juridisch betekenis wordt toegekend.

Antwoorden op de vragen van de SP-fractie:

5. Het exacte aantal shariarechtbanken in het Verenigd Koninkrijk is bij de Britse autoriteiten niet bekend. De Britse «Arbitration Act» staat burgers toe om in bepaalde zaken voor een alternatieve vorm van arbitrage te kiezen, naast het reguliere rechtssysteem. Dit is toegestaan zolang de regels en uitspraken van het gekozen tribunaal niet in strijd zijn met de Britse wet en zolang beide partijen er vrijwillig voor kiezen hun geschil voor te leggen aan een tribunaal. In de «Arbitration Act» zijn algemene bepalingen vastgelegd waaraan elk tribunaal zich moet houden. Als een tribunaal handelt, of is opgezet, in strijd met de bepalingen in de wet, kan de rechter een eventuele uitspraak om die reden wijzigen of vernietigen. Wij hebben op dit moment geen informatie of andere Europese landen het fenomeen shariarechtspraak kennen.

6. Naar de mate waarin shariarechtspraak in Nederland voorkomt wordt onderzoek verricht.

7. Er kunnen in Nederland geen polygame huwelijken worden gesloten met een juridisch bindend karakter, noch scheidingen op grond van de sharia worden uitgesproken die enig rechtsgevolg hebben. Over het verdelen van erfenissen is ons niets bekend. Het Nederlandse recht geldt ook voor moslims en omvat onder meer testeervrijheid, binnen de grenzen van de openbare orde. Naar de mogelijkheden om de strafbaarstelling van polygamie uit te breiden wordt nader onderzoek gedaan.

8. Het is mij niet bekend of er door verenigingen of stichtingen shariarechtspraak wordt gefaciliteerd of georganiseerd die verder gaat dan advisering of geschillenbeslechting over geloofsregels. Een rechtspersoon kan verboden worden verklaard en ontbonden als haar werkzaamheid in strijd is met de openbare orde (artikel 2:20 BW). Van strijd met de openbare orde is sprake indien de handelingen inbreuk maken op de algemeen aanvaarde grondslagen van ons rechtsstelsel. De sharia omvat naast bepaalde regels die strijden met onze rechtsorde, een groot aantal voorschriften die niet bij voorbaat in strijd zijn met ons recht, nog daargelaten dat de sharia niet één eenduidig samenhangend stelsel van rechtsregels is. Van een inbreuk op de algemene aanvaarde grondslagen van ons rechtsstelsel is wel sprake als de menselijke waardigheid in het geding is en er dwang, ongeoorloofde druk of machtsmisbruik plaats vindt.

9. Meewerken door een natuurlijke persoon aan het functioneren van shariarechtspraak en/of een shariarechtbank kan strafbare gedragingen opleveren, zoals bedreiging of mishandeling van personen.

10,11,en12 Interventies met een rechtskarakter zijn mogelijk als er in het kader van deze activiteiten wetten of regels worden overtreden. Het Burgerlijk Wetboek maakt het mogelijk om rechtspersonen te ontbinden of te verbieden waarvan de werkzaamheid in strijd is met de openbare orde. Of en in hoeverre daarvan sprake is, kan is op dit moment niet teoverzien. Aan de hand van de uitkomsten van het onderzoek zal ik passende maatregelen nemen.

Antwoorden op de vragen van de VVD-fractie:

13. Een vorm van geschillenbeslechting over kwesties die het geloof of passend gedrag van moslims in een bepaalde situatie betreffen en waaraan betrokkenen zich vrijwillig onderwerpen, hoeft niet in strijd met onze openbare orde te zijn. Ik acht het daarentegen niet alleen onwenselijk, maar ook krachtig te veroordelen, als er sprake is van dwang, ongeoorloofde druk of machtsmisbruik, of als wetten of beginselen van onze rechtsorde worden geschonden. Zodra er zicht is op wat er feitelijk plaatsvindt en als blijkt welke regels worden overtreden, zal ik bepalen of er handhavend moet worden opgetreden en welk handhavingsinstrumentarium daarvoor moet worden ingezet. Tegen dwang, ongeoorloofde druk of machtsmisbruik zal ik krachtig optreden.

14. Volgens de regels van het internationaal privaatrecht worden rechtsbetrekkingen die in het buitenland rechtsgeldig zijn aangegaan, in Nederland erkend voorzover zij niet in strijd zijn met onze openbare orde. Een op de sharia geïnspireerde regel, rechtsbetrekking of rechtshandeling kan nooit zelfstandig voor erkenning in aanmerking komen. Het moet altijd gaan om betrekkingen en rechtshandelingen die in het recht van het desbetreffende land rechtsgeldig zijn. Het doel van het internationaal privaatrecht is vooral het bieden van rechtszekerheid door te voorkomen dat rechtsverhoudingen in het ene land wel en in het andere land niet geldig zouden zijn («hinkende rechtsverhoudingen»)1. De rechter laat het vreemde voorschrift wegens strijd met de openbare orde buiten toepassing als de vreemde wetgever de grenzen van wat naar Nederlandse opvattingen voor een wetgever behoorlijk en geoorloofd is heeft overschreden, of als hij met zijn regelgeving is getreden buiten het kader van wat naar Nederlandse opvattingen de wetgever ook hier te lande zou kunnen en mogen doen. Toepassing van vreemd recht dat naar zijn inhoud niet absoluut onaanvaardbaar is, blijft niettemin achterwege wanneer zulks zou leiden tot een gevolg dat naar Nederlandse opvattingen niet mag worden geduld.2 Ook wordt meegewogen of de Nederlandse rechtssfeer voldoende betrokken is.

Als een buitenlandse huwelijkspartner in het buitenland een huwelijk wil beëindigen, komt een naar het recht van dat land rechtsgeldig tot stand gekomen beslissing tot scheiding voor erkenning in aanmerking, als deze niet in strijd is met onze openbare orde.

15. Indien en voor zover er in moskeeën strafbare gedragingen plaatsvinden, wordt er uiteraard opgetreden tegen degenen die deze begaan. Of er moskeeën zijn waarin shariarechtspraak plaatsvindt die de grenzen van onze rechtsorde overschrijdt is voorwerp van nader onderzoek. Ik heb thans geen aanwijzingen dat er besturen van moskeeën zijn die hun moskee stelselmatig gebruiken voor strafbare gedragingen. Interventies zijn, indien nodig, gericht op personen die strafbare gedragingen verrichten. Artikel 20 boek 2 BW maakt het mogelijk dat de rechter op vordering van het Openbaar Ministerie een rechtspersoon verbiedt of ontbindt, als deze werkzaamheden verricht in strijd met de openbare orde. Van die mogelijkheden kan ook in het geval van een moskeevereniging in beginsel gebruik worden gemaakt.

Antwoorden op de vragen van de PVV-fractie:

16. Naar het voorkomen van shariarechtspraak in moskeeën vindt nader onderzoek plaats.

17. Ik beschik niet over informatie over de financiering van moskeeën.

18. Of er imams bij shariarechtspraak zijn betrokken en hoeveel dit er zijn, is voorwerp van nader onderzoek.

19. Er is mij niets bekend over de betrokkenheid van imams.

20,21en22. Waar shariarechtspraak voorkomt, wat de aard is van de uitspraken en welke gevolgen deze hebben, is voorwerp van nader onderzoek.

23,en24. Er zijn mij geen meldingen van shariarechtspraak bij overheidsinstanties bekend, noch is mij bekend dat overheidsinstanties dit zelf hebben ontdekt.

25. Of en zo ja welke regels van het Nederlandse recht door shariarechtspraak worden genegeerd, of geweld aan worden gedaan, is voorwerp van nader onderzoek.

26. Van een verband tussen shariarechtspraak en uitkeringsfraude is niet gebleken. Of mensen zijn gescheiden wordt door de regels van het Nederlandse recht, waaronder de toepassing van het internationaal privaatrecht bepaald.

Antwoorden op de vragen van de Christen-Uniefractie:

27. Voor het antwoord op de vraag, wanneer de Kamer de resultaten van de onderzoeken kan verwachten moge ik verwijzen naar de eerste alinea’s van deze brief.

28. Voor het antwoord op de vraag naar het bestaan van shariarechtbanken in Engeland moge ik verwijzen naar het antwoord op vraag 5.

29. Tenzij de partijen anders overeenkomen, is volgens de Britse regels de uitspraak van een tribunaal in principe bindend, mits het tribunaal is opgezet conform de regels van de «Arbitration Act». Het staat partijen niettemin vrij om een uitspraak ter beoordeling voor te leggen aan een reguliere Britse rechter. Beroep kan worden ingesteld op grond van het uitblijven van jurisdictie van het tribunaal, of op grond van een «serieuze onregelmatigheid». De rechter kan de uitspraak dan bevestigen, wijzigen of vernietigen. Een serieuze onregelmatigheid kan bijvoorbeeld zijn:

– het niet nakomen van de overeenkomst tot arbitrage die voorafgaand aan de arbitrage tussen de partijen is opgesteld;

– het handelen in strijd met de algemene bepalingen voor tribunalen zoals neergelegd in de «Arbitration Act»;

– het overschrijden van de bevoegdheden van het tribunaal;

– onduidelijkheid over de uitspraak en/of de effecten daarvan.

Met betrekking tot het onderzoeksrapport «Informele huwelijken in Nederland; een exploratieve studie», dat u hierbij aantreft, bericht ik u het volgende.

In het rapport is nagegaan welke kennis over informele huwelijken beschikbaar is in de literatuur. Deze kennis is aangevuld met interviews met sleutelinformanten. De onderzoekers geven aan dat op basis hiervan geen harde conclusies kunnen worden getrokken, maar wel onderbouwde indicaties kunnen worden gevonden van aard, omvang en achtergrond van dit verschijnsel.

De indruk van de onderzoekers is, dat informele huwelijken op kleine schaal voorkomen en dat het aantal afneemt. Er is echter een toename te zien in informele huwelijken in islamitische kringen, waarbij tevens wordt geconstateerd dat het informeel trouwen met betrokkenheid van een imam in een moskee juist afneemt.

Behalve onwetendheid, die een enkele keer voorkomt, lijkt het belangrijkste motief voor het informele huwelijk in islamitische kringen het legitimeren van een relatie (en de daarmee gepaard gaande seksuele omgang) voor God en de sociale omgeving. Het vormt in islamitische kringen het alternatief voor ongehuwd samenwonen. Het religieus huwelijk biedt de gelegenheid de relatie te bevestigen zonder gelijk de stap te zetten naar het burgerlijk huwelijk. De relatiebevestigingen waar het hier om gaat lijken in zoverre aan te sluiten bij de in Nederland in het algemeen bestaande trend van informalisering van relaties.

Voor wat betreft de gevolgen van deze informele huwelijken geeft het rapport geen eenduidige uitkomsten. Een deel van de respondenten is van mening dat de partners in het algemeen heel goed weten dat aan een bevestiging van een relatie als waar het hier om gaat geen juridische gevolgen verbonden zijn, maar dat de waarde vooral in morele plichten ligt. Een ander deel van de respondenten meent dat met name vrouwen die nog maar kort in Nederland verblijven soms niet op de hoogte zijn van de gevolgen. In de literatuur worden ook gevolgen genoemd als polygamie, afhankelijkheid en isolement van vrouwen. Dit wordt door de respondenten niet bevestigd.

Op de vraag in welke gevallen sprake is van een wetsovertreding, blijkt geen duidelijk antwoord te kunnen worden gegeven. Van een strafbare gedraging is alleen sprake als een bedienaar van een godsdienst enige godsdienstige plechtigheid betrekkelijk tot een huwelijk verricht, voordat partijen hebben doen blijken dat hun huwelijk ten overstaan van de ambtenaar van de burgerlijke stand is voltrokken. In de gevallen waar het hier om gaat staat niet zonder meer vast of er handelingen worden verricht die op een huwelijk betrekking hebben en of dat sprake is van een religieuze inzegening van een relatie. Ook moet vaststaan dat of de uitvoerder van een informeel huwelijk een religieus bedienaar is of niet. De plechtigheden in islamitische kringen behoeven niet altijd door een imam te worden voltrokken. Overtreding van artikel 449 Wetboek van Strafrecht kan dan moeilijk bewezen worden.

De onderzoekers constateren tenslotte dat er geen goed zicht is op de omvang van het verschijnsel informele huwelijken en dat in het bijzonder over huwelijken in salafistische kringen en over geheime huwelijken in andere religies slechts oppervlakkige kennis beschikbaar is. Zij geven aan dat kennis hierover zeer moeilijk zal zijn te verwerven. Een meer systematisch overzicht van informele huwelijken binnen verschillende religies in Nederland achten zij wel binnen bereik. Zij verwachten echter niet dat dit veel nieuwe inzichten zou opleveren die voor het maken van beleidskeuzes relevant zijn. De meerwaarde van aanvullend onderzoek wordt door hen dan ook betwijfeld.

De bevindingen van de onderzoekers geven mij geen aanleiding om tot beleidswijzigingen over te gaan. Zorgen zijn op hun plaats als rituele mechanismen zouden worden gebruikt om ongeoorloofde verhoudingen kracht bij te zetten, zoals polygamie. Op dit punt levert het onderzoek geen nieuwe informatie.

Het onderzoek bevestigt mijn standpunt, verwoord in onder meer de antwoorden op de vragen van de leden Arib en Dijsselbloem van 11 april 2008, Aanhangsel Handelingen nr. 1583, dat een overtreding van artikel 449 Wetboek van Strafrecht in dit soort gevallen moeilijk te bewijzen is. Vervolging is in het algemeen echter niet uitgesloten.

Voorlichting over (het ontbreken van) de juridische gevolgen van relatiebevestigingen, waar het hier om gaat, blijft nodig, met name voor vrouwen die hier nog maar kort verblijven.

Het kabinet investeert in het versterken van de weerbaarheid en binding aan de samenleving van groepen en individuen die zich dreigen af te keren van de samenleving. Een ieder moet zijn of haar weg weten te vinden naar de instituties in onze democratische rechtsstaat. Het kabinet doet dat door verschillende programma’s gericht op onder andere de preventie van eergerelateerd geweld, polarisatie en radicalisering, actief burgerschap, vrijwillige en verplichte inburgering en het bespreekbaar maken van homoseksualiteit binnen migrantengemeenschappen. Hiernaast ondersteunt het kabinet diverse projecten die het verbeteren en versterken van de positie en weerbaarheid van migrantenvrouwen tot doel hebben, zoals rond huwelijksdwang en achterlating. Door middel van deze projecten probeert het kabinet te bewerkstelligen dat met name migrantenvrouwen op de hoogte zijn van hun rechten en plichten in de Nederlandse samenleving.