31 575
Wijziging van Boek 1 van het Burgerlijk Wetboek en van de Wet Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen in verband met de inning van partneralimentatie

nr. 6
VERSLAG

De vaste commissie voor Justitie1, belast met het voorbereidend onderzoek van dit voorstel van wet, heeft de eer als volgt verslag uit te brengen. Onder het voorbehoud dat de hierin gestelde vragen en gemaakte opmerkingen voldoende zullen zijn beantwoord, acht de commissie de openbare behandeling van het voorstel van wet genoegzaam voorbereid.

ALGEMEEN

De leden van de CDA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Zij constateren dat in de memorie van toelichting wordt gerefereerd aan het belang van economische zelfstandigheid van ex-partners. Het nakomen van de financiële verplichtingen ten opzichte van de ex partner is daartoe van belang. Ziet de regering nog andere instrumenten om deze economische zelfstandigheid te bevorderen en daarmee tevens te bereiken dat ex partners minder lang financieel van elkaar afhankelijk blijven?

De leden van de CDA-fractie lezen in de memorie van toelichting dat jaarlijks circa 6500 keer partneralimentatie door de rechter wordt vastgesteld. Daarvan wordt naar schatting jaarlijks in 2500 gevallen beroep op de bijstand gedaan. Zijn de feitelijke cijfers van het aantal ex-partners die een beroep doen op de bijstand niet bekend, zo vragen deze leden. Zo nee, hoe kan dat? Kan hierbij tevens aangegeven worden in hoeveel gevallen in deze situaties ook kinderen zijn betrokken van wie een onderhoudsplichtige ouder bekend is die wellicht niet aan zijn verplichtingen voldoet? Deze leden willen graag weten hoeveel bijstandsmiddelen ingezet worden ter compensatie van de niet betaalde alimentatiebedragen. In dit verband wordt nog gemeld dat gemeenten op grond van de Wet Werk en Bijstand (hierna: WWB) de verleende bijstand kunnen verhalen op de alimentatieplichtigen. Gebeurt dat ook in alle gevallen waarin sprake is van een alimentatieplichtige die niet aan zijn plichten voldoet?

De leden van de CDA-fractie begrijpen dat na deze wetswijziging de alimentatiegerechtigde een verzoek om invordering kan doen (door het Landelijk Bureau Inning Onderhoudsbijdragen (LBIO)), nadat in de voorafgaande zes maanden de alimentatieplichtige ten minste één periodieke betaling niet heeft voldaan. Hoe wordt de alimentatiegerechtigde geacht in die periode van nalatigheid in zijn of haar onderhoud te voorzien? Waarop is de verwachting gebaseerd dat vanwege de bemiddeling door het LBIO de betalingsplichtige in 64% van de gevallen aan de verplichtingen gaat voldoen? Bij kinderalimentatie blijken weliswaar alimentatieplichtigen niet vaak terug te vallen in wanbetaling, maar waarop baseert de regering dezelfde verwachting als het gaat om onwilligheid bij partneralimentatie? Uit voorgestelde vraag naar aanleiding van het gestelde in de memorie van toelichting kan ook de conclusie getrokken worden dat na interventie door het LBIO 36% van de alimentatieplichtigen bij kinderalimentatie nog steeds niet aan hun plicht gaat voldoen. Blijven als gevolg hiervan ex-partners en hun kinderen ten onrechte langdurig op een te laag inkomensniveau? Of zijn zij door dit in gebreke blijven van de ex-partner langdurig aangewezen op bijstand volgens de WWB? Is de regering voornemens aan deze situatie een eind te maken? Zo ja, op welke termijn kan de Kamer voorstellen verwachten?

Deze leden constateren dat naast inschakeling van het LBIO om (na deze wetswijziging) de alimentatie in te vorderen, het de alimentatiegerechtigde tevens vrij staat een deurwaarder in te schakelen. Kan de regering aangeven wat de voor- of nadelen van inschakeling van een deurwaarder kunnen zijn?

Tot slot vragen de leden van de CDA-fractie waarop de verwachting is gebaseerd dat na interventie door het LBIO in 90% van de gevallen de betaling van partneralimentatie voldaan wordt.

De leden van de PvdA-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorstel om de partneralimentatie ook door het LBIO te laten innen als vrijwillige betaling niet succesvol verloopt. Zij zien de voordelen van één inningsbureau voor zowel kinderalimentatie als partneralimentatie. Het wordt voor de betrokkene, die vaak als begunstigde, maar ook als vertegenwoordiger van de kinderen optreedt, makkelijker en goedkoper nu beide alimentaties via één instantie lopen.

Deze leden constateren dat gemeenten de bevoegdheid hebben om betrokkenen te verplichten hun alimentatie door het LBIO te laten innen. Dit zou blijken uit artikel 55 WWB. Kan de regering uitleggen hoe gemeenten die bevoegdheid kunnen uitoefenen op grond van artikel 55 WWB? Wordt in de voorlichting betrokkenen erop gewezen dat zij bij het aanvragen van een bijstandsuitkering kunnen worden verplicht een niet te innen alimentatie door het LBIO te laten innen? Een veelgehoorde klacht van betrokkenen is de traagheid waarmee het LBIO werkt. Het zou, volgens betrokkene, langer duren voordat het LBIO in actie komt dan wanneer gebruik wordt gemaakt van bijvoorbeeld een deurwaarder. Klopt deze constatering uit de samenleving? Is daarmee rekening gehouden in de financiële paragraaf? Wat zou een reden kunnen zijn dat de alimentatie niet geïnd kan worden, zowel door betrokkene als het LBIO?

De aan het woord zijnde leden willen graag weten hoeveel procent van alle alimentatieverplichtingen, zowel kinderalimentatie als partneralimentatie, naar verwachting effectief wordt geïnd. Kan de regering daar een overzicht van geven? Heeft het LBIO voldoende dwangmiddelen om de betaling van de alimentatie af te dwingen? Heeft het LBIO evenveel dwangmiddelen als een deurwaarder? Zo ja, om welke dwangmiddelen gaat het precies? Zo nee, waarom wordt daarin niet voorzien? Hoeveel maanden dan wel jaren zal het LBIO zich inzetten om een alimentatievordering geïnd te krijgen? In de financiële paragraaf van het Coalitieakkoord staat dat alimentatie via de werkgever verhaald zal worden en dat deze kosten in het jaar 2008 20 miljoen zou opbrengen en de jaren daaropvolgend 40 miljoen. Hoe moeten de leden van de PvdA-fractie deze regel uit het Coalitieakkoord rijmen met het voorliggende wetsvoorstel? Betekent dit dat het innen van alimentatie via de werkgever van de baan is? Zo ja, wat is daarvan de reden? Betekent dit ook dat de besparing van 40 miljoen niet gehaald is?

De leden van de PvdA-fractie constateren dat in het plan van aanpak Vernieuwing Rijksdienst wordt gesproken over het overhevelen van de taak van het LBIO naar het Centraal Justitieel Incasso Bureau (hierna: CJIB). De leden zien hiervan niets terug in het voorstel. Waarom is niet besloten om het innen van de alimentatie door het CJIB te laten doen? Deze leden vragen of de bereidheid om te betalen niet zal verkleinen omdat het LBIO een onderdeel is van het ministerie van Justitie. Kan de regering hierop ingaan? Aangezien op dit moment drie ministers betrokken zijn bij, dan wel verantwoordelijk zijn voor, het LBIO ( te weten de minister van Justitie, de ministerie van Volkgezondheid, Welzijn en Sport en de minister voor Jeugd en Gezin), is het voor deze leden niet duidelijk welk minister aangesproken moet worden als het om het LBIO gaat. Hoe gaat de samenwerking tussen de betrokken ministeries als het gaat om inning van de alimentatie?

De leden van de PvdA-fractie vragen of het denkbaar is dat de betalingsverplichtingen zulke hoge bedragen met zich meebrengt dat de betalingsplichtige aanspraak moet maken op de WWB. Hoe worden betrokkenen (instantie, gemeenten, werkgevers, betalingsplichtigen en betalingsgerechtigden) geïnformeerd over de inhoud van dit wetsvoorstel als dit voorstel eenmaal kracht van wet krijgt?Wordt er gedacht aan publieksvoorlichting via de media?

Tot slot vragen de aan het woord zijnde leden wat er gebeurt als betalingsplichtigen naar het buitenland vertrekken. Wat zijn de executiemogelijkheden van het LBIO in dat geval? Welke verdragen zijn van toepassing op het innen van alimentatie in het buitenland? Hoeveel landen hebben zich gecommitteerd aan deze verdragen? Zijn er landen die zich in de toekomst willen binden aan deze verdragen? Hoe gaat de feitelijke samenwerking tussen de verdragslanden als het gaat om het innen van alimentatie op de in het buitenland wonende betalingsplichtigen?

De leden van de SP-fractie hebben met belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Het LBIO krijgt naast het innen van kinderalimentatie nu ook de taak behulpzaam te zijn bij het innen van partneralimentatie. Anders dan de Raad van State zijn deze leden het zeer met de regering eens dat deze hulp van de overheid op het gebied van de inning van partneralimentatie gewenst is. Wat is de achtergrond van de terughoudendheid van de overheid hierin? Waarom is de keuze niet eerder gemaakt het LBIO alle alimentatiebijdragen, zowel voor kinderen als voor partners, te laten innen?

Deze leden constateren dat de WWB ongewijzigd blijft. In de memorie van toelichting is te lezen dat de (algemene) «nadere verplichtingen» van artikel 55 WWB ertoe leiden dat de belanghebbende bij een beroep op bijstand verplicht kan worden een verzoek in te dienen bij het LBIO. Is het niet raadzaam om net als voor kinderalimentatie (hoewel het artikel 56 WWB nog niet in werking is getreden) deze specifieke verplichting in de wet op te nemen? Is inwerkingtreding van artikel 56 voorzien, en zo ja, kan hierin dan ook de partneralimentatie worden opgenomen? Een andere vraag van deze leden is of de bijstandsaanvrager niet in een nadeliger positie komt dan voorheen, nu deze eerst via het LBIO zijn alimentatie moet zien te innen, maar waarbij succes natuurlijk niet is verzekerd. Mocht de bemiddeling van het LBIO niet slagen, kan de bijstandsaanvrager dan nog direct bijstand ontvangen? Hoeveel vertraging in tijd levert dit de aanvrager op, en wat gebeurt er wanneer hierdoor een schrijnende financiële situatie dreigt te ontstaan?

De leden van de SP-fractie merken op dat in het Coalitieakkoord, en nu ook in deze memorie van toelichting, uitdrukkelijk het voornemen is te lezen de inning van alimentatie te verbeteren. Zijn er meer voorstellen of maatregelen op dit gebied te verwachten, leven er meer ideeën, of is dit het?

De aan het woord zijnde leden vragen de regering of er aandacht is voor de problematiek van de betalingsplichtige ex-echtgenoot die in een niet-verdragsland woont, of voornemens is daar op termijn te gaan wonen. Wat zijn de mogelijkheden in een dergelijk geval voor de alimentatiebehoeftige? Kunnen zij uiteindelijk slechts terugvallen op de bijstand? Zijn er intenties om niet-verdragslanden te benaderen toe te treden tot het verdrag? Zo ja, om welke landen gaat het in eerste instantie, vanuit welke landen zijn er vooral inningsproblemen? Zo niet, waarom niet?

De leden van de SP-fractie constateren met enige regelmaat dat er relatief veel onvrede heerst over alimentatiebeslissingen. Er bereiken deze leden veel signalen van mensen die het gevoel hebben met een onterecht hoge en langdurige alimentatieverplichting te zijn belast. Het idee bestaat dat de verplichting alimentatie te betalen in Nederland 12 jaar duurt, en dat de rechter meestal te weinig oog heeft voor de mogelijkheden dat de alimentatiebehoeftige weer in zijn of haar eigen levensonderhoud gaat voorzien. Kan de regering reageren op deze klacht, die er op neerkomt dat er door de alimentatiebeslissing van de rechter geen prikkel bestaat voor de alimentatieontvangende ex-partner weer te gaan werken? Is de regering ook van mening dat het voorzien in het eigenlevensonderhoud door ex-echtgenoten in principe moet worden aangemoedigd?

Een andere vraag van de leden van de SP-fractie betreft de problemen rondom het vragen van wijziging van het door de rechter vastgestelde bedrag vanwege wijziging van de omstandigheden, artikel 401 van boek 1 Burgerlijk Wetboek. De alimentatieplichtige ex-partner die wijziging van het bedrag vraagt en wegens een net te hoog fiscaal jaarinkomen niet in aanmerking komt voor gefinancierde rechtsbijstand, zal de kosten van de advocaat zelf moeten betalen, terwijl de wederpartij in sommige gevallen wel een advocaat toegevoegd krijgt. Over deze situatie bestaat eveneens onvrede. Wat vindt de regering hier van? Ziet zij een oplossing voor dit probleem?

De leden van de SP-fractie wijzen de regering graag op de suggestie van de advocaten van het kantoor SmeetsGijbels om een partneralimentatieplan in te voeren. Deze suggestie komt ondermeer naar voren en wordt uitgelegd in de krantenartikelen «Partneralimentatie op de schop» (Telegraaf, 1 maart 2008), «Ontwikkelingsplan bij alimentatieverzoek» (Staatscourant nr. 174, september 2006) en «De alimentatie houdt eens op, en dan?» (Trouw, 3 juli 2007). In het kort houdt het idee in dat er bij een verzoek om alimentatie een partneralimentatieplan wordt overlegd. Dit is een gestandaardiseerd document waarin onder meer afspraken zijn neergelegd over hoe lang de alimentatieperiode zal zijn en wat de alimentatieontvangende partij voor initiatieven onderneemt om eigen inkomsten te verwerven en wanneer. Bij het vaststellen van de alimentatie zou dan niet alleen beoordeeld moeten worden of op het moment van de beslissing al dan niet voldoende inkomen kan worden verworven, maar ook wanneer het moment aan kan breken waarop de alimentatiegerechtigde wél geacht kan worden voldoende inkomsten te verwerven. Ook kan in het partneralimentatieplan (dat ook wel ontwikkelingsplan kan worden genoemd) worden aangegeven welke verdiensten wanneer te verwachten zijn, hoe de inkomsten zich de komende jaren zullen kunnen ontwikkelen, en eventueel hoe de zorg over de kinderen is geregeld en welke leeftijd de kinderen hebben. Blijkt in de praktijk dat de verwachte inkomsten tegenvallen, ondanks serieuze pogingen van de alimentatieontvanger, dan kan alsnog aanpassing van alimentatiehoogte of duur van de alimentatie worden gevraagd. De voordelen van dit plan zouden zijn dat de verplichtingen over en weer eerlijker verdeeld zouden worden, meer voorspelbaar zijn dan nu het geval is, en het stimuleren van het zelfstandig verwerven van inkomsten. Erkent de regering deze voordelen? Kan de regering een reactie geven op dit voorstel?

De leden van de VVD-fractie hebben met kritische belangstelling kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel. Met de Raad van State zijn deze leden van mening dat met de voorgestelde inningsbevoegdheid van partneralimentatie van het LBIO er sprake is van een koersverlegging. Het uitgangspunt dat de (dwang)invordering van partneralimentatie behoort tot de eigen verantwoordelijkheid wordt hiermee verlaten. Deze leden zijn zeer kritisch over deze voorgestelde uitbreiding van de taak van het LBIO in het bijzonder en de overheid meer in het algemeen. Uiteraard zijn deze leden met de regering van mening dat moet worden voorkomen dat personen alimentatie niet ontvangen of opzettelijk onthouden aan de gerechtigde en dat de kosten voor dwanginvordering hiervoor een drempel vormen. Welke andere mogelijke oplossingen voor deze kostendrempel zijn onderzocht, en waarom is van die opties uiteindelijk afgezien.

De leden van de VVD-fractie zijn daarnaast nog niet overtuigd van het voornemen de inning door het LBIO kosteloos te laten uitvoeren. Kan de regering nader in gaan op de argumentatie van de Raad van State, waarbij wordt verwezen naar de artikelen 87 en 88 van het EG-Verdrag op grond waarvan lidstaten zijn gehouden tot voorkomen van staatssteun en kruissubsidiëring?

De leden van VVD-fractie merken op dat in de memorie van toelichting staat dat alimentatiegerechtigden in sommige gevallen afzien van dwanginvordering vanwege de kosten en in samenhang met de kans op het uitblijven van de vergoeding daarvan wanneer de vordering niet inbaar blijkt. Kan de regering een aantal concrete voorbeelden geven van niet inbare vorderingen? Deze leden vragen of het LBIO deze vorderingen in die gevallen wel zou kunnen innen. Kan de regering dit nader toelichten?

De leden van de VVD-fractie constateren dat voorliggend wetsvoorstel de keuze laat aan de alimentatiegerechtigde, indien aan de voorwaarden voor verzoek om inning door het LBIO is voldaan, te kiezen voor het inschakelen van een deurwaarder voor eigen kosten of het LBIO. Zij vragen de regering nader toe te lichten waarom is gekozen voor dit tweesporenstelsel. Is de regering met deze leden van mening dat dit voor verwarring kan zorgen? Verwacht de regering niet toch nog verzoeken om vergoeding van kosten voor gerechtsdeurwaarders van alimentatiegerechtigden die stellen niet geïnformeerd te zijn over de mogelijkheid van inschakelen van het LBIO?

Vervolgens hebben deze leden vragen over de toelichting op de financiële consequenties. Kan de regering nader inzichtelijk maken waarop de verwachting is gebaseerd dat in 90% van de gevallen de betaling voldaan zal worden en de genoemde effecten zal hebben voor de bijstandsuitgaven? Zijn alimentatiegerechtigden verplicht medewerking te verlenen aan het LBIO of kunnen zij afzien van de optie van inning door het LBIO? Waar is deze verplichting, op te leggen door de gemeente, op gebaseerd? Deze leden kunnen zich voorstellen dat er gevallen zijn waarin de alimentatiegerechtigde liever niet nogmaals geconfronteerd wordt met een onbereidwillige alimentatieplichtige ex-partner. Graag ontvangen deze leden een reactie van de regering op dit punt.

De aan het woord zijnde leden lezen in de toelichting dat wordt verwacht dat van de 4000 (jaarlijks) alimentatiegerechtigden die geen gebruik maken van een bijstandsuitkering er 700 (jaarlijks) een beroep zullen doen op het LBIO voor inning. Wederom vragen zij aan de regering deze schatting nader te onderbouwen. Is bijvoorbeeld bekend welk deel van de alimentatieplichtige personen wel eens een periodieke betaling mist ten gevolge waarvan de alimentatiegerechtigde het LBIO kan inschakelen?

De leden van de VVD-fractie constateren dat er in het wetsvoorstel is gekozen voor de eis dat in een periode van zes maanden ten minste één periodieke betaling niet is voldaan. Deze leden vinden dit een lage drempel en vragen de regering om een nadere motivering. Ook vragen zij de regering naar de hoogte van de kostenopslag van het LBIO ten laste van de alimentatieplichtige.

Meer in het algemeen vragen deze leden op welke wijze de invoering van het wetsvoorstel en de praktijk van instroom en inning door het LBIO gemonitord zal worden. Is er een evaluatie voorzien? Is er de mogelijkheid de taaktoebedeling aan het LBIO terug te draaien als bijvoorbeeld de netto kosten hoger blijken te liggen dan geraamd?

Tot slot vragen de leden van de VVD-fractie hoe voorliggend wetsvoorstel en de kosteloze rechtsbijstand voor alimentatiegerechtigden zich verhoudt tot de civiele proceskosten. Ten behoeve van een maatschappelijk belang neemt het LBIO inning kosteloos over, terwijl er ook veel burgers zijn die afzien van hun toegang tot het recht in civiele procedures (bijvoorbeeld letselschadezaken) aangezien de proceskosten, ook in het geval men in het gelijk wordt gesteld, nooit geheel vergoed worden. De tegenpartij (grote bedrijven of verzekeraars) maakt hier in veel gevallen misbruik van door het rekken van procedures waardoor de kosten nodeloos hoog oplopen en de burger stopt om die kosten te voorkomen. Graag ontvangen deze leden een reactie van de regering op dit punt.

De leden van de ChristenUnie-fractie hebben met enthousiasme kennisgenomen van het voorliggende wetsvoorstel dat beoogt de inning van partneralimentatie te verbeteren, door de mogelijkheid te introduceren voor alimentatiegerechtigden het LBIO daartoe in te schakelen. Deze mogelijkheid is een reeds lang gekoesterde wens van de leden van de ChristenUnie-fractie. Het doet recht aan de verantwoordelijkheid die ex-partners hebben naar elkaar en voorkomt afwenteling op de gemeenschap. Bovendien versterkt het de positie van de alimentatiegerechtigde, zodat die meer zelfstandigheid en waardigheid kan behouden. De huidige procedure is arbeidsintensief en duur, en beslaglegging biedt vaak geen soelaas omdat alimentatie geen preferente vordering is. Deze leden hebben over de inhoud van het voorstel nog een aantal vragen betreffende de uitvoering en de samenloop met het bijstandsverhaal door de gemeente.

Zij of de conclusie gerechtvaardigd is dat met de invoering van dit wetsvoorstel het bijstandsverhaal door de gemeente feitelijk wordt afgeschaft, omdat de bijstandsgerechtigde door de gemeente verplicht wordt het LBIO in te schakelen voor het innen van de alimentatie. Zo nee, in welke situaties zal in de toekomst bijstandsverhaal door de gemeente aan de orde zijn?

Mede in verband hiermee vragen de leden van de ChristenUnie-fractie of er in de uitvoering onderscheid wordt gemaakt tussen de situatie waarin de alimentatiegerechtigde in de bijstand belandt, doordat de alimentatieplichtige in gebreke blijft en de situatie waarin de alimentatiegerechtigde ondanks betaalde alimentatie in de bijstand blijft. Geldt in beide situaties dat de gemeente de alimentatiegerechtigde kan verplichten het LBIO in te schakelen?

De termijn waarop het LBIO erin slaagt de alimentatieplichtige te laten betalen, kan in sommige gevallen enige maanden in beslag nemen. Betekent het feit dat de alimentatiegerechtigde zelf het LBIO in moet schakelen, dat hij in de tussentijd geen bijstand ontvangt? Zo nee, gaat het LBIO dan ook het bijstandsverhaal voor de gemeente verzorgen op het moment dat de alimentatieplichtige wel betaalt? Deze leden vragen in dat verband wat dit betekent voor de uitvoeringskosten voor het LBIO?

De leden van de ChristenUnie-fractie vragen de regering ten slotte of zij een inschatting kan maken van het aantal gevallen waarin alimentatiegerechtigden in de bijstand belanden vanwege het feit dat alimentatie geen preferente vordering is?

ARTIKELEN

De leden van de SP-fractie vragen waarom ervoor is gekozen alleen artikel 408 van boek 1 van het Burgerlijk Wetboek te wijzigen. Artikel 408 maakt onderdeel uit van «afdeling 2, voorziening in de kosten van verzorging en opvoeding van minderjarige kinderen en stiefkinderen». Het ligt toch niet echt voor de hand de betrokkenheid van het LBIO bij de inning van partneralimentatie op te nemen in een nieuw toe te voegen lid van artikel 408, zo vragen deze leden.