Nr. 23 VERSLAG VAN EEN ALGEMEEN OVERLEG

De vaste commissie voor Binnenlandse Zaken heeft op 23 mei 2012 vervolgoverleg gevoerd met minister Spies van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over:

• − de brief d.d. 24 oktober 2011 van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, houdende de kabinetsreactie op het advies van de staatscommissie Grondwet (31 570, nr. 20);

• − de brief d.d. 30 november 2011 van de minister van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties, inzake het tijdpad en de inhoud van de plannen van het kabinet ten aanzien van artikel 13 Grondwet (31 570, nr. 21).

Van dit overleg brengt de commissie bijgaand geredigeerd woordelijk verslag uit.

Voorzitter: Elissen

Griffier: Hendrickx

De voorzitter: Dames en heren, wij gaan weer verder met dit algemeen overleg. Ik heet de minister en haar ambtelijke ondersteuners welkom, evenzeer de leden en de voorzitter en secretaris van de staatscommissie Grondwet. Ook de overige aanwezigen heet ik van harte welkom.

De eerste termijn van de Kamer heeft op 11 april plaatsgevonden. De minister gaat nu in eerste termijn antwoorden. Ik verzoek haar om eerst te duiden welke blokken zij hanteert, zodat wij de nodige interrupties kunnen voorkomen. We hebben tot maximaal 13.00 uur, dus we zitten ruim in de tijd. Het mag echter altijd korter. Het woord is aan de minister.

Minister Spies: Voorzitter. Dank. En wij zitten ook nog in de Thorbeckezaal, qua naam een betere dan die van de zaal waar wij begin april het eerste overleg voerden, een etage lager als ik mij goed herinner.

Ik maak eerst een enkele inleidende opmerking. Vervolgens antwoord ik aan de hand van drie blokken. Ik behandel eerst een aantal algemene vraagstukken, waarbij bijvoorbeeld de wenselijkheid van een Grondwetswijziging meer ten principale aan de orde komt. Het tweede blok gaat over de grondrechten. Het derde blok gaat over de invloed van de internationale rechtsorde op de nationale rechtsorde.

Ten opzichte van de eerste termijn van de Kamer zijn wij overigens in een andere politieke constellatie komen te verkeren. Toen was het kabinet nog niet demissionair, roep ik de heer Schouw in herinnering. Ik zal toch proberen om zo goed mogelijk te antwoorden. Ik wijs erop dat wij ook al een indringend debat in de Eerste Kamer hebben gevoerd. Dat was begin februari. De heer Heijnen heeft daar vragen over gesteld. Er is in de Eerste Kamer een tweetal moties aangenomen, maar ik kom daar vanzelfsprekend nog op terug.

Minister Spies: Dan zal ik zijn vragen beantwoorden als hij er is.

Het past mij in dit debat om mijn dank en waardering uit te spreken in de richting van de leden van de staatscommissie, inclusief het secretariaat dat het functioneren van de commissie ongetwijfeld heeft bevorderd, in het bijzonder aan de voorzitter van de staatscommissie, mevrouw Thomassen. De staatscommissie heeft een bijzondere en grote opdracht uitgevoerd. Het is een ingewikkelde klus geweest. Een aantal leden heeft gerefereerd aan de debatten in de Kamer, voorafgaand aan de instelling van de staatscommissie, en aan de precieze opdracht die de staatscommissie heeft meegekregen. Dat heeft tot de wat ongemakkelijke situatie geleid dat de staatscommissie is ingesteld door het ene kabinet, terwijl er uiteindelijk is gerapporteerd aan een ander kabinet. Ondanks het feit dat je dit soort dingen nooit plant, ervaren wij bij alle betrokkenen het ongemak dat een kabinet in een andere politieke constellatie dit advies in ontvangst moest nemen. Ik trek daar in ieder geval de les uit dat idealiter dit soort commissies ook aan de eerste en oorspronkelijke opdrachtgever zou moeten proberen te rapporteren. Dat was ook absoluut het streven, maar het is er uiteindelijk niet van gekomen.

Wij hebben als kabinet niet geconcludeerd dat het nuttig en nodig zou zijn om tot een brede Grondwetsherziening over te gaan, vooral niet omdat wij dit op een aantal punten steeds hebben getoetst aan de maatschappelijke noodzaak en urgentie. Wij zijn tot de conclusie gekomen, net als de staatscommissie en daarvoor ook de Nationale Conventie hebben aangegeven, dat onze Grondwet nog steeds een heel actueel en adequaat instrument is.

Ik kom nu bij de meer algemene vraagstukken. Ik wil wat explicieter stilstaan bij de wenselijkheid van een Grondwetswijziging in relatie tot de betekenis en de toegankelijkheid van onze Grondwet, ook omdat daar in eerste termijn door verschillende leden vragen over zijn gesteld.

Wij hebben in Nederland sinds jaar en dag een Grondwet die als juridisch-staatkundig basisdocument een vrij sober en open karakter heeft. Er is uitdrukkelijk niet gekozen voor volledigheid. Het kabinet heeft de voorstellen van de staatscommissie geplaatst tegen de achtergrond van de gedachte dat onze Grondwet vanuit dat open en sober karakter nog steeds een adequaat document is. Er is geen breed gedragen gevoel dat een grondige Grondwetsherziening noodzakelijk zou zijn. We hebben in de opdrachtverlening aan de staatscommissie heel nadrukkelijk de vraag gesteld of er een dringende maatschappelijke noodzaak is tot herziening van de Grondwet, met het oog op het versterken van die Grondwet. Uiteindelijk heeft de staatscommissie daarover een aantal adviezen uitgebracht. Het kabinet heeft de conclusie getrokken dat er op basis van het advies van de staatscommissie en onze eigen opvattingen geen breed maatschappelijk draagvlak is, geen gedeelde maatschappelijke urgentie, om tot een heel brede herziening van de Grondwet te komen.

Ik kom in dat kader bij een vraag van de heer Van der Staaij hoe je moet omgaan met de aanbevelingen uit de Notitie Herzieningsprocedure die de Kamer in 2009 heeft behandeld. Er zijn momenteel diverse voorstellen in eerste lezing bij de Kamer aanhangig, negen Grondwetswijzigingen en één Statuutwijziging. Ik doe nu een heel voorzichtige inschatting en neem die geheel voor mijn rekening: het is zeer de vraag of deze Grondwetswijzigingen in eerste lezing nog voor de verkiezingsdatum van 12 september door de beide Kamers zullen worden afgerond. Als gevolg daarvan zal de kwestie van de bekendmaking van een Verklaringswet na het ontbindingsbesluit zich waarschijnlijk niet of maar heel beperkt voordoen als het gaat om de eerste lezingen. Er is één wijzigingsvoorstel in tweede lezing aanhangig bij de Kamer. Dat is het initiatief-Halsema over de constitutionele toetsing. Het is mogelijk dat de afronding van deze tweede lezing plaatsvindt door een Kamer die niet is gekozen na de desbetreffende ontbindingsverkiezingen, althans als de behandeling in tweede lezing niet meer door de huidige Tweede Kamer wordt voltooid. Het is in beginsel aan de Kamer om antwoord te geven op de vraag hoe nog zou kunnen worden bewerkstelligd dat de huidige Tweede Kamer die tweede lezing wel afrondt. Gelet op het gestelde in de notitie die de heer Van der Staaij aanhaalt, is het mijns inziens niet fraai dat tweede lezingen van Grondwetsherzieningen niet direct door de eerstvolgende Kamer worden behandeld. Het kan op basis van de huidige Grondwet wel, maar ik heb er een lichte voorkeur voor om tweede lezingen zo snel mogelijk door de eerstvolgende Kamer te laten behandelen, ook omdat je die dan onderwerp kunt laten zijn van de ontbindingsverkiezingen en behandeling door de eerstvolgende Kamer. Daar gaat de Kamer echter geheel en al zelf over.

Wij hebben bij de beoordeling van het advies van de staatscommissie steeds gekeken naar de vraag of er een dringende maatschappelijke of juridische noodzaak bestaat om wel of niet te besluiten tot Grondwetswijziging. Door de historie heen zie je vaak dat een wijziging van de Grondwet in heel veel gevallen het gevolg is van een beslechting of een codificatie, als je het zo wilt noemen, van een vaak al langer lopende discussie die haar beslag uiteindelijk krijgt in een Grondwetsherziening. Wij constateren dat er op dit moment geen heel breed gedragen gevoel van maatschappelijke of juridische urgentie is om die Grondwetswijziging te entameren. Dat blijkt ook uit het feit dat de staatscommissie op heel veel punten voors en tegens benoemt van voorstellen tot Grondwetsherziening en dat daar geen heel breed gedragen beeld uit naar voren komt. Kijk je naar het advies van de staatscommissie, dan valt ook op dat zij nogal eens pleit voor aanvullingen ten behoeve van de volledigheid en toegankelijkheid van de Grondwet. De staatscommissie geeft in een aantal gevallen aan dat de strikte juridische noodzaak om tot Grondwetswijziging over te gaan er niet is. Daardoor zijn wij gesterkt in ons oordeel dat onze Grondwet goed functioneert, net als de Nationale Conventie dat al eens concludeerde in 2006. Bij ons is ook niet de indruk ontstaan dat de staatscommissie daar een volstrekt ander oordeel over heeft. Dat maakt, alles afwegend, dat wij als kabinet slechts op een heel enkel onderdeel hebben voorgesteld om tot Grondwetswijziging over te gaan.

Ik kom bij de vragen over de algemene bepaling/de preambule. Er zijn vragen gesteld over het opnemen van een aantal algemene beginselen in de Grondwet. Mevrouw Helder sprak in dat verband over een nieuwe inhoudsbepaling van artikel 1, het toevoegen van een First Amendment in de Grondwet. De heer Van Raak sprak over een door de staatscommissie voorgestelde algemene bepaling en de heren Heijnen en Van der Staaij hadden het over een preambule. De heer Taverne en mevrouw Helder wezen een preambule vervolgens weer af. Mevrouw Smilde was ook niet zo enthousiast over de gedachte van een wat meer algemene bepaling. Dat levert aan deze kant van de tafel in ieder geval een gemêleerd beeld op. In de Eerste Kamer is met algemene stemmen een motie aangenomen, waarin de regering wordt verzocht om voor 1 oktober te komen met een voorstel voor het ontwikkelen van een algemene bepaling. Dat beeld is in deze Kamer in ieder geval wat gemêleerder. Misschien mag ik een aantal bedenkingen bij die algemene bepaling benoemen.

Minister Spies: Ik kom er nog op terug.

Pratend over zo'n algemene bepaling hebben veel mensen daar in eerste instantie wel een positief gevoel bij. Daarna komt de vraag hoe je die dan handen en voeten moet geven en dan wordt het direct een stuk ingewikkelder. Ik kom nu bij mijn bedenkingen. Zou het opnemen van een preambule niet het resultaat moeten zijn van een veel algemener debat en een voorstel om tot een veel fundamentelere herbezinning op de Grondwet en haar functie en karakter te komen? Bovendien hangt die algemene bepaling samen met een aantal andere thema's dat in onze Grondwet is verankerd, zoals de voorstellen over de doorwerking van de internationale rechtsorde in de nationale rechtsorde. Wij hebben geen aanleiding gezien om de Grondwet op dat punt te wijzigen. Dat betekent naar ons oordeel ook dat een deel van de functie van de algemene bepaling weer zou verdwijnen. Ik kom nog terug op de vragen van de heer Taverne over de doorwerking van de internationale in de nationale rechtsorde.

Meer praktisch gezien, kom je bij het spreken over zo'n algemene bepaling of een preambule vrij snel op een rangorde van beginselen. Dat is nu juist waar wij in onze Grondwet nadrukkelijk niet voor hebben gekozen. Ook blijft de vraag staan wat de precieze betekenis is van de eerste twee leden, zoals de staatscommissie die voorstelt – «Nederland is een democratische rechtsstaat en de overheid eerbiedigt en waarborgt de menselijke waardigheid, de grondrechten en de fundamentele rechtsbeginselen» – want het advies geeft naar ons oordeel geen uitputtende opsomming van de beginselen die aan een democratische rechtsstaat ten grondslag liggen. Bovendien bevat het een opsomming van een aantal rechtsbeginselen in het tweede lid, maar een aantal elementen is ook weer niet opgenomen. Je gaat dan toch naar een zekere selectiviteit. De beginselen die dan worden genoemd, zijn ook weer redelijk vaag en eigenlijk vager dan de grondrechten die op dit moment al in de Grondwet zijn opgenomen. Kom je dan niet heel snel, als je niet uitkijkt, op een zekere tegenstrijdigheid? Ga je dan niet een grijs gebied creëren waar je dat nu niet hebt? Het belang bijvoorbeeld van de menselijke waardigheid wordt op dit moment tot uitdrukking gebracht in de bestaande grondrechten, zoals het discriminatieverbod, het recht op lichamelijke integriteit en het verbod op de doodstraf. Op het moment dat je daar in een preambule de menselijke waardigheid aan toevoegt, creëer je in mijn beleving eerder een extra grijs gebied, extra vaagheid dan wanneer je vanuit de huidige situatie tot een aantal toch redelijk helder omschreven grondrechten komt. Mevrouw Smilde heeft terecht gewezen op een aantal interpretatievraagstukken dat zich dan voordoet. Ik heb met de heer Engels in de Eerste Kamer een heel debat gevoerd over de interpretatieve functie van de algemene bepaling. Je krijgt als minister nog wel eens college van een aantal hooggeleerde heren aan de overzijde. De heer Engels gaf aan dat die interpretatieve functie van de algemene bepaling er naar zijn idee ook niet hoeft te zijn. Dan kom ik weer bij de vraag wat dan nog de toevoegde waarde van zo'n algemene bepaling is. Zonder een meer normatieve functie van een algemene bepaling ga je eigenlijk naar een algemene bepaling die wat meer de titel preambule zou moeten dragen. De heren Heijnen en Van der Staaij hebben zich daarover voorzichtig positief uitgelaten. De heer Van der Staaij was geïnteresseerd, maar het moest volgens hem ook weer geen compromistekst worden. De staatscommissie heeft voor een preambule geen reden gezien. Het kabinet heeft die conclusie van de staatscommissie overgenomen. Daarom zien wij ook geen noodzaak om mee te gaan met het voorstel van mevrouw Helder namens de PVV om bijvoorbeeld de joods-christelijke humanistische identiteit in artikel 1 of in de vorm van een preambule op te nemen. Ik denk juist dat een Grondwet rechten en plichten moet bevatten die de democratische rechtsstaat garanderen. Het voorstel van mevrouw Helder komt ook niet uit de koker van de staatscommissie. Daar hebben wij dus ook geen advies over gekregen, maar ik zie daar geen toegevoegde waarde in, ook niet voor een First Amendment. Het is bijzonder dat mevrouw Helder er enerzijds voor pleit om het Nederlands in de Grondwet te verankeren, maar vervolgens een voorstel voor een First Amendment doet. Ik probeer te doorgronden wat zij daarmee bedoelt, maar wij hebben nooit een staatsgodsdienst gekend, laat staan in de Grondwet een bijzondere plek gegeven. Naar mijn stellige overtuiging garanderen de bestaande grondrechten al voldoende dat de ene godsdienst niet boven de andere wordt geplaatst en dat godsdienstige vrijheden niet ongerechtvaardigd belemmerd zouden worden. Artikel 1, maar ook artikel 6 van de Grondwet die de godsdienst vrijheid vastlegt, bevatten daar naar mijn stellige overtuiging voldoende waarborgen voor. Ik heb al aangegeven dat de motieven om te komen tot zo'n preambule of tot een algemene bepaling heel divers zijn. Mijn inschatting is dat dit een langlopend en moeizaam traject zou kunnen worden, te meer als daartoe naar mijn overtuiging de noodzaak of de urgentie ontbreekt. Ik constateer dat een algemene bepaling vooral nog heel veel vragen oproept en naar mijn overtuiging geen toegevoegde waarde zou hebben. Het kabinet is niet voornemens om daarmee aan de slag te gaan.

De heer Taverne heeft aandacht gevraagd voor het onderwijs en de manier waarop er in het onderwijs aandacht wordt besteed aan de Grondwet. Hij is voorstander van het vergroten van de kennis over de inhoud van de Grondwet in het onderwijs.

De voorzitter: De stemmingsbel onderbreekt ons. Ik schors de vergadering voor de duur van de stemmingen.

Ik heropen het overleg en ik heet de heer Heijnen welkom. Het woord is weer aan de minister.

Minister Spies: Voorzitter. Ik was gebleven bij het belang van kennis over de Grondwet en de aandacht die hieraan moet worden besteed in het onderwijs. Dit naar aanleiding van de vragen en opmerkingen van de heer Taverne. Wij verschillen vanzelfsprekend geen millimeter van gedachten over het belang van aandacht voor de Grondwet in het onderwijs. Om die kennis te bevorderen is nog niet zo lang geleden ProDemos in het leven geroepen. ProDemos organiseert op een leuke manier debatten, cursussen en bijeenkomsten, doet gevraagd en ongevraagd onderzoek naar het functioneren van de democratie en de rechtsstaat en publiceert daarover. Educatie is een van de taken van ProDemos.

Ik ga ervan uit dat de leden hier ook met regelmaat schoolklassen ontvangen om de leerlingen deelgenoot te maken van het ambt van parlementariër. Zo leveren zij ook een bijdrage aan het onderwijs over onze democratie en de plaats die de constitutie daarin inneemt. Voor zover mij bekend brengen tienduizenden scholieren per jaar een bezoek aan de Tweede Kamer. Zij maken gebruik van de faciliteiten van ProDemos. Dit ontslaat het regulier onderwijs echter niet van de verplichting om hieraan aandacht te besteden in vakken als maatschappijleer. Het regulier onderwijs is natuurlijk gebonden aan de kerndoelen. Voor het primair onderwijs hebben indirect aspecten van burgerschap en mensenrechten- en kinderrechteneducatie nadrukkelijk een plek gekregen.

Dit jaar wordt ook nog het College voor de Rechten van de Mens operationeel. Dit heeft tot taak voorlichting te geven over de rechten van mensen en het onderwijs daarover te stimuleren en te coördineren. Ook daarin kan de Grondwet naar mijn mening niet ontbreken.

Ik kom nu bij het blok grondrechten, het tweede blok. De staatscommissie beveelt aan een aantal extra grondrechten op te nemen en een aantal grondrechtelijke bepalingen te wijzigen. Het belang van grondrechten is daarbij onomstreden. Het kabinet is van mening dat voor de opneming van extra grondrechten of substantiële wijziging van bestaande grondrechten, een dringende maatschappelijke noodzaak behoort te bestaan. Er moet dan ook sprake zijn van een substantiële meerwaarde, bijvoorbeeld in de reikwijdte van de bescherming of in de mate van bescherming ofwel het beschermingsniveau. Die dringende maatschappelijke noodzaak heeft het kabinet maar heel beperkt bij artikel 13 aangetroffen. Dit leidt ertoe dat de consequenties daarvan, bijvoorbeeld internationaalrechtelijke verankering van bepaalde rechten, alleen onvoldoende reden zijn voor opname in of wijziging van grondrechten in de Grondwet. Dit speelde ook een belangrijke rol bij de proeve van een nieuwe Grondwet in 1966 en bij de voorbereiding van de herziening in 1983.

Mevrouw Helder stond stil bij artikel 1 waarvan zij de inhoud vreemd en onnodig vindt. Ik heb hierbij al eerder een aantal kanttekeningen geplaatst, maar ik hecht eraan hieraan nog iets toe te voegen. Artikel 1 bevat het gelijkheidsbeginsel en het discriminatieverbod. Beide aspecten vertegenwoordigen essentiële waarden in onze samenleving en die van andere landen van de Europese Unie en de Raad van Europa waaronder gelijkwaardigheid van mensen ten opzichte van elkaar en voor de wet. Dit artikel vormt samen met andere grondrechten de basis van onze democratische rechtstaat. Ik zou het niet in mijn hoofd halen om daaraan iets te veranderen en ik verkeer in de veronderstelling dat die opvatting door velen wordt gedeeld.

Daarnaast zijn er de Wet gelijke behandeling, andere gelijkebehandelingswetgeving en strafrechtelijke discriminatieverboden. Die doen niets af aan de functie van artikel 1. Artikel 1 richt zich tot de overheid, anders dan mevrouw Helder wellicht suggereerde. Gelijkebehandelingswetten geven uitvoering aan dit artikel door het nader in te kleuren voor specifieke situaties. Het betreft dan vooral het verkeer tussen burgers onderling.

Mevrouw Helder sprak verder over de sociaaleconomische grondrechten in de artikelen 20 tot en met 22. Zij noemde dit «hippiebepalingen». Onze Grondwet kent, net als verdragen, zowel klassieke vrijheidsrechten als sociale rechten. Die gelden als één en ondeelbaar. Dit neemt niet weg dat hun karakter en de juridische werking ervan verschillen. Net zoals er een noodzaak moet zijn voor het toevoegen van grondrechten, geldt dit ook voor het schrappen daarvan. Het kabinet ziet geen reden of maatschappelijke noodzaak om de artikelen 20 tot en met 22 te schrappen.

Minister Spies: Dit kun je naar mijn mening wel doen. Mevrouw Helder doet in een beweging het voorstel om alle sociale grondrechten uit onze Grondwet te verwijderen. Ik heb al gezegd dat het kabinet daarvoor niet kiest, omdat ook in die sociale grondrechten een aantal fundamentele waarden en vrijheden zijn opgenomen die in mijn beleving passen binnen de democratische rechtsorde in Nederland en in het open en sobere karakter van onze Grondwet. Ik ben dus niet genegen om mevrouw Helder op dit punt tegemoet te komen.

Mevrouw Van Veldhoven heeft gevraagd wat het kabinet zal doen met het grondwetsvoorstel om de Nederlandse taal in de Grondwet op te nemen. Mevrouw Helder heeft in aanvulling daarop gevraagd om een reactie op de motie-Bosma. Zoals bekend heeft de Kamer inmiddels verslag uitgebracht over het voorstel om het Nederlands een plek te geven in de Grondwet. Het kabinet acht het niet opportuun om daarmee nu zelf verder te gaan tenzij de Kamer aangeeft dat zij dat op hoge prijs zou stellen.

De heren Van Raak en Heijnen hebben zich voorstander getoond van het opnemen in de Grondwet van een recht op toegang tot de rechter en het recht op een eerlijk proces. Zij hebben daarbij verwezen naar de motie-Lokin-Sassen die in de Eerste Kamer is aangenomen. In november vorig jaar lag een vergelijkbare motie voor bij de behandeling van de begroting van het ministerie van Veiligheid en Justitie. Die motie is toen door de Kamer verworpen. Het kabinet ziet zich nu geconfronteerd met twee moties met een vergelijkbare strekking waarvan er een in de Eerste Kamer is aanvaard en de andere in de Tweede Kamer is verworpen.

Los van die omstandigheid heb ik eerder in de Eerste Kamer gezegd dat het recht op toegang tot de rechter feitelijk al in verdragen en in artikel 17 van de Grondwet is geborgd. Daarnaast is het ook voldoende geborgd in verschillende uitspraken in de nationale jurisprudentie. Internationale garanties en nationale jurisprudentie betreffen ook het recht op een eerlijk proces. Het is daarom naar mijn mening onvoldoende duidelijk waarin de extra bescherming en dus de meerwaarde van de opname van een dergelijk grondrecht in onze Grondwet zouden zijn gelegen. De staatscommissie was niet unaniem over de vraag hoe dit recht precies zou moeten komen te luiden en op welke plaats in de Grondwet het zou moeten worden opgenomen.

Ik kom nu bij de artikelen 7, 10 en 13, waarover verschillende vragen zijn gesteld. Ik heb geconstateerd dat er een breed draagvlak is om artikel 13, dat een techniekafhankelijke bepaling is in onze Grondwet, aan te passen. De techniekafhankelijke en limitatieve formulering van artikel 13 hindert de wetgever en de rechter bij het bepalen van de communicatiemiddelen die moeten worden beschermd. Het lijkt mij goed dat wij hierover duidelijkheid bieden.

De heer Van Raak suggereerde dat er nogal wat tijd was genomen om tot deze, naar zijn mening voor de hand liggende conclusie te komen. Hij wekte de indruk dat er niets zou zijn gebeurd sinds het advies van de commissie-Franken in 2000. Ik heb er behoefte aan om dit in ieder geval van enige kanttekeningen te voorzien. De regering heeft na het advies van de commmissie-Franken afzonderlijke wijzigingsvoorstellen voor de artikelen 7, 10 en 13 voorbereid en daarover advies gevraagd aan de Raad van State. Uiteindelijk zijn die voorstellen niet ingediend, mede vanwege de internationale rechtsontwikkeling van de bescherming van grondrechten in een digitale wereld. Dit alles staat ook in internationaal perspectief nog behoorlijk in de kinderschoenen. Sindsdien zijn in de Raad van Europa een politieke verklaring en een aanbeveling aangenomen over mensenrechten in een informatiemaatschappij en ook de internationale jurisprudentie is inmiddels wat verder ontwikkeld. Het vorige kabinet heeft in 2008 een rechtsvergelijkend onderzoek laten uitvoeren. De staatscommissie heeft haar advies gegeven over de grondrechten in dat steeds meer digitaal wordende tijdperk.

De ontwikkelingen staan nog steeds niet stil. Zij hebben ertoe geleid dat nu wordt voorgesteld om artikel 13 wel te wijzigen, maar de artikelen 7 en 10 nog niet. In de brief aan de Kamer staat dat het kabinet ernaar streeft om voor de zomer een conceptvoorstel in consultatie te geven. Ik vraag nu aan de leden of zij van mening zijn dat wij met die consultatie moeten verdergaan, gegeven de demissionaire status van het kabinet.

Het oogmerk van de globale inhoud van artikel 13 is om de geslotenheid van de huidige formulering op te heffen door het artikel techniekneutraal vorm te geven. Bij de voorbereiding van het wetsvoorstel worden eerdere adviezen daarover vanzelfsprekend betrokken.

Mevrouw Van Veldhoven en de heer Van Raak hebben bedenkingen geuit bij de vraag of deze grondwetswijziging beperkt moet blijven tot artikel 13 of dat de artikelen 7 en 10 daarbij ook betrokken moeten worden. Artikel 7 biedt, in samenhang met internationale vragen, naar de mening van het kabinet voldoende handvatten om de vrijheid van meningsuiting op een goede manier te beschermen. Er is ook geen limitatieve beperking in het artikel opgenomen die die vrijheid alleen tot de drukpers beperkt. Artikel 7 verhindert niet dat ook meningen worden beschermd. Bovendien regelt artikel 7, lid 3 heel expliciet dat ook uitingen door middel van andere middelen, dus niet alleen drukpers, zijn beschermd. De gesloten formulering en de normatieve onduidelijkheid bepalen het verschil in urgentie tussen artikel 7 en artikel 13.

Mevrouw Van Veldhoven heeft daarnaast gevraagd of uitingen op internet voldoende zijn beschermd door artikel 7. Artikel 7 kent het censuurverbod. Daarmee is de bescherming van de vrijheid van meningsuiting in de Grondwet hoger dan in sommige verdragen het geval is. Op grond van lid 1 geldt een absoluut censuurverbod; uitlatingen door middel van de drukpers en informatie die wordt verspreid via internet, vallen onder bescherming van lid 3 van ditzelfde artikel. Ik kan dus in antwoord op de zorg van mevrouw Van Veldhoven zeggen dat die bescherming afdoende is geregeld.

Artikel 10 waarborgt de privacy en de bescherming van persoonsgegevens. Ook dit artikel is niet zo gesloten geformuleerd als artikel 13. Dit maakt dat wij in lijn met de redenering voor de artikelen 13 en 7 niet hebben voorgesteld om artikel 10 te wijzigen. Voor artikel 10 geldt bovendien dat er Europese ontwikkelingen gaande zijn die betrekking hebben op dataprotectie. Ik stel voor om met een eventuele heroverweging van de mogelijkheid om artikel 10 te wijzigen, te wachten tot die ontwikkelingen zich wat meer hebben uitgekristalliseerd.

De heer Van der Staaij heeft gevraagd waarom het kabinet zich zo afhoudend toont ten opzichte van opneming van het recht op leven in de Grondwet. Het kabinet ziet geen meerwaarde in het toevoegen van een bepaling over het recht op leven. De staatscommissie is daarover verdeeld. Dit recht wordt in onze Nederlandse rechtsorde al beschermd via de band van de internationale verdragen zoals artikel 6 IVBPR, artikel 2 van het EVRM en Protocol 6 bij het EVRM. Die bepalingen van verdragsrecht en Europees recht en de daarop gebaseerde jurisprudentie bieden naar de overtuiging van het kabinet voldoende handvatten voor rechters en wetgever om het recht op leven te beschermen in de Nederlandse rechtsorde. Daarmee is dit naar zijn overtuiging voldoende verzekerd.

Ik kom bij het derde blok, over de internationale rechtsorde, en in het bijzonder bij het betoog van de heer Taverne namens de VVD-fractie. Hij heeft voorgesteld om de Grondwet te wijzigen; hij heeft daarover ook een opinieartikel geschreven in NRC Handelsblad. Het kabinet is niet voornemens de Grondwet te wijzigen op het punt van de systematiek van de doorwerking van het internationale recht. Het heeft zich aangesloten bij de opmerkingen van de staatscommissie over het open karakter van de Grondwet, ook wat de doorwerking van het internationale en Europees recht in de nationale rechtsorde betreft. Ik heb dit half maart nadrukkelijk herhaald in het debat in de Eerste Kamer. Ik heb omstandig aangegeven dat het voorstel van een deel van de leden van de staatscommissie om nadere voorwaarden te verbinden aan de voorrang van rechtsreeks werkend internationaal recht, door het kabinet onvoldoende overtuigend wordt geacht. Regering en parlement – en daarin herken ik het pleidooi van de heer Taverne – hebben een belangrijke verantwoordelijkheid bij de totstandkoming en toepassing van internationaal recht, ook als het gaat om de bescherming van mensenrechten. Het is belangrijk om te blijven nadenken over de vraag hoe die verantwoordelijkheden het beste kunnen worden ingevuld, ook ten aanzien van het Europees Verdrag voor de Rechten van de Mens.

De Kamer heeft daarover op 1 februari jongstleden een indringend debat gevoerd met de minister van Veiligheid en Justitie en daarbij ook gesproken over de rol en de positie van het Europees Hof voor de Rechten van de Mens. De minister van Veiligheid en Justitie heeft toen gezegd dat het kabinet wil spreken over de wenselijkheid van een actieve rol van Nederland bij de agendering van dergelijke thema's in het Comité van Ministers. Dit geldt zeker voor een thema als sociale zekerheid.

Het voorstel van de VVD-fractie roept nog een aantal vragen op. Die hebben te maken met de ankers die wij in ons staatsrechtelijke stelsel hebben. Wetgever en rechter hebben daarin heel nadrukkelijk onderscheiden rollen en taken. De heer Grashoff heeft het belang hiervan in eerste termijn nog eens benadrukt. Gemaakte afspraken moeten worden nageleefd; pacta sunt servanda. Staten kunnen zich volkenrechtelijk niet beroepen op nationale beperkingen om het niet nakomen van verdragen te rechtvaardigen, ongeacht hun systeem van doorwerking. De heer Heijnen heeft hierop ook gewezen.

Anders dan de VVD lijkt te suggereren, hebben lang niet alle verdragen een rechtstreekse werking. Het parlement heeft een belangrijke taak en kan veel meer dan tussen de regels van het betoog van de heer Taverne lijkt door te klinken. Het is mij dan ook niet duidelijk wat de VVD nu precies als probleem ervaart en wat zij beoogt met het voorstel dat de heer Taverne heeft gedaan. Is het nu het voornemen om afscheid te nemen van het monistische systeem dat bepaalt dat al het internationale recht geldt in de nationale rechtsorde zodra het bindend is geworden? Oftewel moet het internationale recht eerst worden omgezet in nationaal recht voordat het in onze nationale rechtsorde kan gelden?

Mijn tweede vraag is of de VVD-fractie het element van de rechtstreekse werking wil veranderen zodat niet ook de rechter, maar enkel nog de wetgever kan bepalen of een bepaling eenieder verbindend is.

Verder kan de vraag worden gesteld of de VVD-fractie de voorrang wil beperken die de rechter kan toekennen aan eenieder verbindende bepaling op het daarmee strijdige nationale recht. Nederland loopt dan wel het risico dat aangegane verdragsverplichtingen niet kunnen worden nagekomen.

In het algemeen begrijp ik niet goed wat de VVD-fractie beoogt met dit voorstel. Als ik probeer daarvan verschillende voorstellen te maken, dan leidt mij dat nog niet ogenblikkelijk tot de overtuiging dat het voorstel door het kabinet moet worden overgenomen en dat het kabinet een grondwetswijziging zoals door de heer Taverne voorgesteld, zou moeten willen entameren.

Minister Spies: Daarvoor geldt hetzelfde, dus daar kan ik kort over zijn. Wij zien geen toegevoegde waarde in dit voorstel. Wij zijn niet overtuigd door het betoog van de heer Taverne om tot wijziging over te gaan.

Voorzitter. Mevrouw Smilde heeft de suggestie gedaan om de term «ieder verbindend» te wijzigen in «rechtstreeks werkend». Ik zou deze suggestie over kunnen nemen, maar ik vind dit meer passen in een integrale grondwetsherziening dan in het beperkte kabinetsvoorstel om artikel 13 van de Grondwet te wijzigen. Mevrouw Smilde heeft ook aangegeven dat de wijziging die zij voorstelt, meer van redactionele aard is. Ik vind die dus niet zo goed passen bij ons voorstel om uitsluitend tot herziening van artikel 13 over te gaan.

Mevrouw Helder heeft gevraagd of wij het uitgangspunt delen dat het Nederlandse recht voor het Europese recht dient te gaan. Ik deel dat standpunt niet. Het recht van de Europese Unie geldt als een eigen rechtsorde in het volkenrecht. Het sui-generiskarakter blijkt onder meer uit het feit dat de doorwerking en de voorrang van het EU-recht in de nationale rechtsorde niet afhankelijk is van het stelsel van artikel 93 en 94 van de Grondwet. Het uitgangspunt in het verdragenrecht is, zoals ik eerder heb aangegeven, «pacta sunt servanda»: verdragen dienen te worden nageleefd en nationale bepalingen kunnen niet worden tegengeworpen aan de naleving van internationale afspraken die wij zelf zijn aangegaan. Dat geldt dus ook voor verdragen in het kader van de Europese Unie. Dit kabinet is niet van plan om dat basisprincipe in de internationale verhoudingen ter discussie te stellen.

Ik kom tot een afronding. De Grondwet is het fundament van onze democratische rechtsstaat. Het is goed dat wij daar met enige regelmaat op reflecteren en onszelf de vraag stellen of onze Grondwet nog voldoende aansluit bij het karakter dat wij de Grondwet hebben meegegeven en bij de hedendaagse samenleving. Laten wij ons daarbij realiseren dat onze Grondwet bijna de oudste nog functionerende grondwet ter wereld is: stabiel, stevig en sober. Op die manier doorstaat onze Grondwet de tand des tijds. Wat mij betreft mogen wij daar best trots op zijn. Dit maakt ook dat wij heel secuur moeten zijn als wij spreken over het wijzigen van de Grondwet.

De heer Taverne (VVD): Voorzitter. Ik bedank de minister voor haar uitvoerige beantwoording van de vragen die wij een tijdje geleden in eerste termijn hebben gesteld. De reactie van de minister op de vragen die zijn gesteld over de doorwerking op het gebied van internationaal recht, verbaast mij niet helemaal. Dit past bij de licht geharnaste schriftelijke reactie van het kabinet. Ik ga in het bijzonder in op het staartje van het antwoord van de minister op mijn inbreng in eerste termijn. Dat ging over de doorwerking, het algemeen verbindend zijn en het voorstel om de rijkswet aan te passen. Het gaat nu misschien te ver om uitvoerig in te gaan op de Grondwet, maar ik heb wel nog enkele opmerkingen over de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen, waarop ik graag het antwoord van de minister hoor.

In haar eerste termijn stelde de minister dat een duidelijke verdeling tussen de rechterlijke macht en de wetgevende macht vanzelfsprekend is en dat het prima werkt dat wij de rechter in veel gevallen laten bepalen of bepalingen van internationaal recht eenieder verbindend zijn of niet. Wij zouden de tijd van dit AO kunnen vullen met voorbeelden uit de jurisprudentie waar op zijn minst over zou kunnen worden gedebatteerd. Dat is in de literatuur ook voortdurend gebeurd en het gebeurt nog steeds. Ik deel de opvatting van de minister dat de Kamer op het gebied van de doorwerking in veel gevallen de hand in eigen boezem moet steken; dat heb ik zelf ook ingebracht. Wij maken lang niet altijd gebruik van de mogelijkheden die de Kamer heeft, al was het maar met 30 stemmen verzoeken om expliciete behandeling van stilzwijgend ter goedkeuring voorgelegde internationale verdragen. Dat is een feit. We kunnen het doen, maar doen het vaak niet. Soms moet je jezelf in een situatie brengen waarin je wordt gedwongen om te doen wat je misschien vergeet. Dat is voor een deel de gedachte achter het voorstel om de rijkswet te veranderen. Ik herhaal graag nog eens mijn voorstel. Ik wil de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen aanvullen met een artikel dat als volgt luidt:

«1. Indien een verdrag bepalingen bevat die naar inhoud eenieder kunnen verbinden, wordt dit verdrag aan de uitdrukkelijke goedkeuring onderworpen. 2. In het voorstel van wet tot goedkeuring van een zodanig verdrag wordt tot uitdrukking gebracht welke bepalingen daarvan eenieder verbindende kracht hebben, nadat zij overeenkomstig artikel 93 van de Grondwet zijn bekendgemaakt.» Het eerste lid helpt om ervoor te zorgen dat we zo'n verdrag hoe dan ook moeten behandelen, ook als de Kamer de strekking misschien niet helemaal doorheeft. Het voordeel van het tweede lid is dat wij onszelf en de regering dwingen om te expliciteren welke bepalingen eenieder verbindend en van algemene werking zijn. Tegelijkertijd dwingen wij onszelf hiermee om daar een debat aan te wijden.

Tot slot wil ik de minister opmerkzaam maken op het feit dat in eerste termijn, toen dit voorstel aan de orde kwam, op zijn minst de PVV-fractie hiervoor leek te zijn. Ook de SP-fractie leek er niet ongenegen tegenover te staan; het spijt mij dat collega Van Raak er vandaag niet bij kan zijn. Dat alleen al leidt mij tot het verzoek aan de minister om hier iets diepgaander op te reageren en misschien ook iets diepgaander over na te denken.

Mevrouw Helder (PVV): Voorzitter. Ik bedank de minister voor de uitgebreide beantwoording. Ik loop even mijn vragen na waarop de minister is ingegaan. Zij heeft gereageerd op het feit dat ik in eerste termijn heb gezegd dat het nogal vreemd is dat er in artikel 1 een verbod staat dat meteen wordt gevolgd door een gebodsbepaling. Ik heb dit niet geheel zelf verzonnen. Ik bevind mij in het goede gezelschap van de Nederlandse hoogleraar geschiedenis aan de Rijksuniversiteit Groningen, professor Kossmann. Hij heeft dit ook al eens in een dissertatie gezegd. Maar goed, het oordeel van de minister hierover is duidelijk. Wij komen elkaar in dat opzicht niet tegemoet. Het was ook de heer Kossmann die heeft gezegd dat de Nederlandse maatschappij van nu zichzelf uitzonderlijk hoge eisen stelt. Daarbij wordt ook verwezen naar wat ik, populair gezegd, hippiebepalingen heb genoemd. Ik denk echter dat de minister en de PVV elkaar ook op dit punt niet zullen naderen. Ik denk na over een initiatiefwetsvoorstel hierover.

De minister is vergeten om de mening van mijn fractie op een bepaald terrein mee te nemen. De PVV erkent dat het recht op een eerlijk proces in het EVRM staat, maar vindt dat Europa zo weinig mogelijk bemoeienis met ons moet hebben. Wij vinden dat wij dit zelf in de Grondwet moeten regelen. De minister heeft terecht naar twee moties verwezen. Ik denk dat zij doelt op de motie-Schouw, die in de Tweede Kamer is ingediend en gaat over waarborging van de toegang tot de rechter, en de motie-Lokin-Sassen c.s., die in de Eerste Kamer is ingediend en gaat over een recht op een eerlijk proces voor een onafhankelijke rechter. De PVV heeft voor de motie-Lokin-Sassen c.s. gestemd, maar tegen de motie-Schouw. In deze laatste motie staat namelijk de waarborging van de toegang tot de rechter. In die toegang zit een discussie die toen zeer actueel was, namelijk de discussie over de griffierechten. Daarom heeft de PVV tegen die motie gestemd. De minister heeft gezegd dat zij nu eigenlijk te maken heeft met twee tegenstrijdige oordelen, maar misschien help ik haar met deze toelichting.

Ik sluit mij aan bij de stelling van collega Taverne dat Nederlands recht voor Europees recht zou dienen te gaan. De PVV gaat daar veel verder in dan de VVD, maar sluit zich voor nu even aan bij het initiatief van de VVD. Ook een kleine stap in de goede richting is toch een stap in de goede richting.

Over het Nederlands in de Grondwet heeft de minister voldoende gezegd.

Mevrouw Helder (PVV): Ik zeg hier voorzichtig ja op, onder de uitdrukkelijke voorwaarde dat de tekst volstrekt gelijkluidend is met de tekst van de Eerste Kamermotie. Er moet tekstueel geen puntkomma verschil in zitten.

Ik kom tot een afronding. Het woordgrapje over een «First Amendment» was leuk, maar ik kan het natuurlijk makkelijk pareren, daar ik in de eerste termijn heb gesproken over «een zogenoemd First Amendment». Ik wil hier een toelichting bij geven. Een land heeft een geschiedenis en in de Grondwet leg je ook een deel van je geschiedenis vast. Er is niets mis mee om in een preambule of een First Amendment de totstandkoming van de Grondwet en een deel van de geschiedenis van een land vast te leggen. Dit heeft een symbolische waarde. De PVV is hier nog steeds voor.

Ook over de rangorde van grondrechten verschilt de PVV met de minister van mening. Op basis van mijn een-na-laatste punt ben ik toch voornemens om een VAO aan te vragen.

De heer Schouw (D66): Voorzitter. Ik heb een paar opmerkingen. Ik bedank de minister en haar medewerkers voor de uitvoerige beantwoording. Ik bedank ook de staatscommissie voor het belangrijke werk dat zij heeft verricht. Mijn fractie is daar zeer blij mee.

Het kabinet was en is beducht voor grootscheepse veranderingen; ik denk dat voormalig minister Donner daarachter zit. Het kabinet heeft hier een list voor bedacht en de minister herhaalt die list elke keer. Zij zegt: we gaan pas iets veranderen als er een dringend maatschappelijk belang is. Mijn fractie ziet dat anders. Dit klinkt een beetje alsof we pas iets aan de dijk moeten doen als het water erover komt. Mijn fractie vindt regulier onderhoud aan de dijk echter ook belangrijk. Wij hadden een positievere benadering van het kabinet verwacht op de suggesties van de staatscommissie. Wij hadden gehoopt dat het kabinet verstandig en zakelijk, vanuit het perspectief van onderhoud, zou kijken naar de grondwetswijziging. Ik vermoed dat minister Donner daarachter zat; sterker nog, ik weet het zeker. Deze minister heeft dezelfde redenering doorgetrokken. Wij vinden dit buitengewoon jammer.

De vraag is wat er nog aan te doen valt. Ik worstel daarmee. Ik kan boos en nijdig worden en ik kan moties indienen, maar dat heeft niet zo veel zin. Deze kabinetsperiode is afgelopen en er zit nog maar één ding op: nieuwe rondes, nieuwe kansen. Het is niet anders. Wij vinden echt dat je vanuit het perspectief van onderhoud naar de Grondwet moet kijken. Wij zullen dat ook zo in ons verkiezingsprogramma opschrijven. Mocht dit ertoe leiden dat wij op dit gebied een inbreng in een volgend kabinet kunnen leveren, dan zullen wij dit echt opnieuw oppakken, zeg ik mede tegen de ambtelijke ondersteuning van het ministerie. Wij kunnen hier namelijk geen genoegen mee nemen, maar ik zie nu geen mogelijkheden om de grondwetswijziging verder te verbreden.

Ik kan slechts het verzoek om een VAO steunen. Misschien dat ik de motie uit de Eerste Kamer daarbij indien. Wellicht kunnen wij ook voor een paar andere dingetjes een meerderheid halen, bijvoorbeeld voor de belangrijke kwestie die de heer Heijnen heeft opgebracht. De Grondwet staat echt in de weg voor een aantal bestuurlijke veranderingen die wij in dit land willen realiseren. De minister maakt zich er wat makkelijk van af door te zeggen dat het allemaal wel meevalt, maar ik zie een ruime meerderheid voor wijziging van de manier waarop de waterschappen en de benoeming van de burgemeester geregeld zijn. Je moet dit wel zien, willen en durven. Dat gaat nu niet meer gebeuren, dus wij wachten op een volgend kabinet.

Mevrouw Smilde (CDA): Voorzitter. Ik bedank de minister voor haar antwoorden en de staatscommissie voor het verrichte werk. Ik deel de opvatting van de minister dat onze Grondwet sober, bestendig en solide is. Wij hebben regelmatig grondwetswijzigingen en natuurlijk moet er onderhoud plaatsvinden. Hoever dat kan gaan, daarover kun je van mening verschillen. De staatscommissie heeft voors en tegens gegeven en het kabinet heeft in dezen een keuze gemaakt. Die steunen wij.

Ik heb nog wel één opmerking over het onderhoud. Als het kabinet toch aan de slag gaat met artikel 13, kan een term als «rechtstreeks werkend» worden gebruikt. Daardoor wordt het in ieder geval aangepast aan het taalgebruik van 2012 en past het binnen de Europese rechtsorde, waarin ook sprake is van «rechtstreeks werkend».

De heer Van der Staaij (SGP): Voorzitter. Ik dank de minister voor haar beantwoording. Ze gaf zelf al aan dat zij de vragen in een wat andere setting beantwoordt nu zij demissionair minister is. Ik vind dat wel een relevant verschil, omdat wij van een demissionair minister niet verwachten dat zij op de valreep allerlei ingrijpende voorstellen tot grondwetsherziening indient bij de Kamer. Dat past niet bij een demissionaire periode. De minister trekt de les dat het beter is om het rapport van de staatscommissie Grondwet aan te bieden aan het kabinet dat de opdracht voor die commissie heeft gegeven. Ik snap die redenering, maar ik vraag mij af of het niet belangrijker is dat je je bij de opdrachtverlening voor een staatscommissie Grondwet verzekerd weet van een breed politiek draagvlak voor zo'n opdracht, omdat je anders het risico loopt dat de hele status van zo'n rapport twijfelachtig wordt als er iets met het kabinet gebeurt.

Ik wil liever een andere kant op. Als je tot herziening van de Grondwet wilt komen, althans dat breder wilt bezien, is het van belang dat daar een breed draagvlak voor is. Ik heb de neiging om een strengere toets aan te leggen, en in dat opzicht ben ik het wel met het kabinet eens: wil je tot aanpassingen komen van de Grondwet, dan moet duidelijk blijken dat dit nodig is en dat daarmee wordt ingespeeld op belangrijke en voortdurende knelpunten. Ik neem dus ook afstand van de woorden die de heer Schouw zojuist hanteerde: kijken of ergens een meerderheidje voor behaald kan worden. Ik vind niet dat je op die manier met de Grondwet moet omgaan. Je moet juist kiezen hoe een zo breed mogelijk draagvlak voor herziening van de Grondwet gerealiseerd kan worden.

Ten aanzien van de preambule heb ik eerder al gezegd: doe het niet of doe het goed, anders is de vraag welke toegevoegde waarde het heeft. Van de eis dat het zeggingskracht moet hebben en heel breed gedragen moet worden, word ik niet optimistisch; ik weet niet of dat kansen biedt.

De heer Van der Staaij (SGP): Ik heb aangegeven dat ik niet voorzie dat er een breed draagvlak is voor een preambule. Een beetje aansluitend bij het punt van mevrouw Helder merk ik op dat we de discussie over de betekenis van de joods-christelijke traditie voor Nederland niet te gemakkelijk op een puur juridische manier moeten gaan beoordelen, in de trant van: betekent dit dat iets staatsgodsdienst wordt of niet? We zitten hier in de Thorbeckezaal, en dus is het wel interessant – velen beseffen dat niet meer – dat Thorbecke, die ook aan de wieg van onze Grondwet heeft gestaan, in de Tweede Kamer heeft gezegd dat het christelijke geloof onze wetgeving, ons bestuur, onze samenleving en onze zeden heeft doortrokken. Onze grondwetsgeschiedenis moet dus ook tegen de achtergrond van het belang en de betekenis van christelijke waarden voor onze Nederlandse geschiedenis worden bekeken. Dat we nu een andere situatie hebben en dat daarmee de discussie wat ingewikkelder wordt, met veel secularisatie en met andere godsdiensten, mag allemaal waar zijn, maar die geschiedenis laat zich ook niet zomaar uitwissen.

Dan kom ik bij een volgend, praktisch punt, dat ook speelt naar aanleiding van een initiatiefvoorstel dat mevrouw Sap nu gaat verdedigen en dat in tweede lezing aan de orde is. De minister gaf aan een lichte voorkeur te hebben voor behandeling van die tweede lezing nog in deze periode, dus in dezelfde periode waarin zij ook wordt ingediend. De brief van 18 december 2009 volgend, zou ik nog wel iets verder willen gaan. Daarin werd gesteld dat het in elk geval zeer onwenselijk zou zijn als de Tweede Kamer de behandeling van de tweede lezing zou uitstellen met als achterliggende reden dat een gunstiger samenstelling van een volgende Tweede Kamer wordt voorzien. Dan maak je zo'n tweede lezing tot onderwerp van een soort politiek opportunisme: valt er een meerderheid voor te behalen? Ik vraag de minister om te reageren op dat constitutionele punt. Deelt zij de opvatting uit de brief van 18 december 2009 dat zo'n handelwijze zeer onwenselijk zou zijn?

Mijn laatste punt betreft de verhouding tussen nationale en internationale rechtsorde. Ik vind dat er toch meer spanning in de discussie over dit onderwerp zit dan uit de beantwoording van de minister naar voren kwam. Ik heb dan ook sympathie voor de benadering van de VVD-fractie. Wij vinden dat het bijvoorbeeld zeer wel bespreekbaar is om naar de aanpassing van de Rijkswet te kijken. Is in plaats van een stilzwijgende goedkeuring niet ook een expliciete parlementaire goedkeuring van verdragen mogelijk? Ik wijs ook op het punt waar ik zelf een initiatiefwetsvoorstel in de Kamer over aanhangig heb gemaakt; dat is ook al in de Kamer besproken. Ik heb dat voorstel aangehouden in afwachting van de hele discussie over de staatscommissie Grondwet. Het is buitengewoon onbevredigend als een Europees verdrag formeel niet in strijd is met de Grondwet, maar materieel wel heel veel soevereiniteit prijsgeeft in de loop van de tijd. Op die manier zou je in een vrij lichte procedure met gewone meerderheid via Europese verdragen heel veel nationale soevereiniteit onomkeerbaar kunnen prijsgeven. Daarom hebben wij voorgesteld om een tweederdemeerderheid te eisen voor dit soort verdragen. Het antwoord van de minister heeft mij er in ieder geval niet van overtuigd om dit voorstel terug te nemen. Wij zullen ons ook beraden op de voortzetting daarvan.

De heer Grashoff (GroenLinks): Voorzitter. Het was een mooie, afgewogen, ruime beantwoording door de minister, maar wel een beantwoording die steeds terugkeert op het punt dat er sprake zou moeten zijn van een dringende maatschappelijke noodzaak om überhaupt tot aanpassing van de Grondwet over te gaan. Naar het oordeel van mijn fractie lijkt daar een beetje tegenstrijdigheid in te zitten. Het wijzigen van de Grondwet is niet voor niets met een heel zware procedure omgeven, met een eerste en tweede lezing en een tweederdemeerderheid. Op het moment dat er dus een dringende, maatschappelijke noodzaak en urgentie zou zijn, ben je te laat om op dat moment daadwerkelijk iets aan de Grondwet te wijzigen. Sterker nog, dat zou op dat moment duiden op een stevige maatschappelijke ontwrichting die het op dat moment bij uitstek ingewikkeld zou maken om te komen tot een breed draagvlak voor de wijziging van de Grondwet. Een veel betere benadering zou het zijn om buiten urgentie te bekijken wat belangrijk is, om te bekijken wat langeretermijntrends zijn in deze samenleving, en om op basis daarvan tot een oordeel te komen over nut en noodzaak van een Grondwetswijziging. Vanuit dat perspectief bezien, stellen wij vast dat er in deze samenleving een paar betrekkelijk fundamentele trends zijn die op zijn minst voeding geven aan een serieuze discussie over aanpassing, een zeker mate van actualisering en versterking van de rol van de Grondwet. Die trends zijn erin gelegen dat het politieke landschap in Nederland steeds verdeelder wordt, dat er juist in onze samenleving steeds minder vanzelfsprekende waarden zijn en dat kiezersgroepen in onze samenleving enorm beweeglijk zijn geworden en zich niet meer verhouden tot hun traditionele zuilen. Het zijn even zo veel argumenten op grond waarvan je naar andere ankerpunten in de samenleving zoekt dan welke in de Nederlandse samenleving traditioneel nogal op de verzuilde structuren waren gebaseerd. Vanuit dat perspectief zou mijn fractie die discussie heel graag fundamenteler voeren.

Met een demissionair kabinet is dat nu niet het juiste moment. Vanuit dat perspectief ambiëren wij ook niet om dat à la minute allemaal op de agenda te zetten. Vanuit dat perspectief zou het verstandig zijn om in elk geval de aanpassing van artikel 13 met spoed door te zetten en daarmee aan de slag te gaan; daar is per saldo een zeer ruim draagvlak voor. Tegelijk voel ik vanuit hetzelfde perspectief niets bij de beginopmerking van de minister dat het toch wel wenselijk zou zijn als de staatssecretaris aan hetzelfde kabinet zou adviseren. Je stelt een dergelijke vraag juist aan een staatscommissie om vanuit helikopterview, en even los van de politieke constellatie van dat moment, te kijken naar de langeretermijntrends om na te gaan of die aanleiding geven voor een Grondwetswijziging. Vanuit dat perspectief gezien zou ik het zelfs prima vinden als de staatscommissie een advies geeft dat het volgende kabinet en de volgende volksvertegenwoordiging even serieus zouden nemen.

Voor onze partij is en blijft de constitutionele toetsing een van die belangrijke punten. Wij delen de opvatting dat de tweede lezing bij voorkeur in een aansluitende periode van de volksvertegenwoordiging plaatsvindt. Wij moeten echter ook vaststellen dat het de Grondwet niet in de weg staat om het op een andere manier te doen. Dat is één punt. Daarvoor hebben we ook niet voor niets die Grondwet. Het tweede punt is echter dat het ook niet zo heel gebruikelijk is dat je in tien jaar tijd vijf kabinetten verslijt. Dit gegeven speelt ook mee in deze totale situatie. Wij willen het zorgvuldig doen en niet over een nacht ijs gaan. De waarde van het voorstel vinden wij bovendien zodanig groot dat wij daar in elk geval de rust en de tijd voor zullen nemen om voor die tweede lezing met voorstellen te komen.

De heer Grashoff (GroenLinks): Ik ben heel blij dat u nog even uw eigen woorden van de vorige keer citeert. Volgens mij laten die niets aan duidelijkheid te wensen over omtrent de standpunten van de PVV.

Een aantal voorstellen van de staatscommissie is in onze fractie wel degelijk met enige sympathie ontvangen. Dat is nu niet aan de orde. Ik kan mij voorstellen dat wij ditzelfde rapport van de staatscommissie na 12 september opnieuw bij de kop pakken en bezien welke van die gedachten in de nieuwe situatie uitwerking behoeven.

Het voorstel van de VVD waarover wij de vorige keer al uitgebreid in discussie zijn geweest, namelijk om de doorwerking in nationaal recht niet in de huidige vorm te laten, is – dat heb ik de vorige keer al gezegd – in eenvoudige termen een voorstel dat leidt tot selectief winkelen. Dat kan niet. De minister heeft het heel netjes gezegd, zelfs in het Latijn, maar volgens mij komt het hierop neer: verdragen dienen te worden nagekomen. Ik ben wat verbaasd over de VVD-fractie. Gezien haar roots in de liberaal-democratische traditie, verbaast mij de insteek van de VVD op dit punt hogelijk. Niet zozeer vanwege het standpunt waar de heer Taverne vandaag de nadruk op legt, namelijk dat het parlement wel zijn werk goed moet doen en zich zeer stevig moet afvragen waar het «ja» tegen zegt als het een verdrag aangaat. Dat ben ik volstrekt met de heer Taverne eens. Ik zou er dieper in moeten duiken, maar ik wil nog wel eens rustig en met welwillendheid nadenken over de gedachtegang om op dat punt wellicht de Rijkswet aan te scherpen, zodat wij het onszelf niet makkelijk maken door simpel geformuleerd «ons huiswerk niet te doen». Ik moet echter in alle eerlijkheid toegeven dat ik de consequenties daarvan op dit moment niet precies kan overzien. Daar willen we graag over nadenken, maar we willen niet de artikelen 93 en 94 aanpassen op de manier die de VVD heeft voorgesteld.

De voorzitter: Ik vraag alle leden om zich enigszins te gaan beperken, anders lopen we uit de tijd.

De heer Taverne, kort graag.

De heer Grashoff (GroenLinks): Het kan zijn dat u uw voorstel in die zin bedoelt, maar in onze analyse en die van de minister gaat dat voorstel totaal anders uitpakken en betekent het juist dat je te maken krijgt met wonderlijke, juridische tegenstrijdigheden ten aanzien van de vraag waar het primaat komt te liggen. Dat zou hoogst onwenselijk zijn, vanuit elk perspectief, en leiden tot heel veel juridisch gedoe, als het voorstel überhaupt al stand zou houden.

Daarmee ben ik aan het eind van mijn termijn gekomen. Het is goed dat we de discussie over de Grondwet na 12 september oppakken en de aanpassing van artikel 13 – volgens mij zijn we daar namelijk allemaal voor – doorvoeren.

De heer Heijnen (PvdA): Voorzitter. Ik dank de minister voor haar antwoorden. Tegelijk heb ik gemengde gevoelens over het hele proces rond de totstandkoming van de adviesaanvraag aan de staatscommissie in 2007, 2008, door de partijen die toen hun vertrouwen uitspraken in het kabinet-Balkenende/Bos. De oppositie had toen moeite met die opdracht aan de staatscommissie. Dat was geen hoogtepunt. De presentatie van het advies van de staatscommissie, met daarop een reflectie van toenmalig minister Donner, was dat wel. Dat was een feestelijke en goede bijeenkomst, waarop recht werd gedaan aan het werk van de staatscommissie. De behandeling van die voorstellen sindsdien door de Tweede Kamer is toch wat gebrekkig, in de context van een andere minister en een kabinet dat viel. Daar kan geen van beide kanten iets aan doen. Hen treft dus ook geen enkele blaam. Al met al eindigt het echter met een voorstel om artikel 13 te moderniseren, omdat we nu eenmaal met andere communicatiemiddelen te maken hebben dan waar de Grondwet in voorziet; en dat is het dan. Dat vind ik onbevredigend en geen recht doen aan het proces dat wij hebben ingericht. Dat moet ons bescheiden maken voordat we weer zo'n traject inrichten en optuigen. Dat is een opmerking aan mezelf, en aan anderen die zich dat ook willen aantrekken. Daarmee heb ik al mijn steun uitgesproken voor het voorstel van de minister om door te gaan met de consultatie met betrekking tot artikel 13. Bij de behandeling zullen wij zien of we elkaar daarin helemaal kunnen vinden.

Ik ben heel erg blij met de ontwikkeling van ProDemos en de hausse aan activiteiten die daaruit voortvloeit om onze rechtsorde, instituties en bestuursorganen daar voor het voetlicht te krijgen, waar dat niet vanzelfsprekend gebeurt. Het helpt het onderwijs, het werkt in de praktijk om mensen bekend te maken met de instituties van onze democratische rechtsstaat. Die leggen wij nu trouwens niet vast in een preambule. Ik keek daar wat anders tegenaan, meer conform het meerderheidsadvies van de staatscommissie. Maar goed, daarvoor is nu geen breed draagvlak. Ik kan het belang van ProDemos niet voldoende benadrukken. Ik roep de collega's die er nog niet zijn geweest op om eens aan de overkant, naast Dudok, te gaan bekijken hoe dit vorm en inhoud krijgt. Kijk eens naar alle mensen die nu hier in de Kamer rondlopen! Ik vier vandaag nog niet mijn tienjarig Kamerjubileum, maar de heer Van der Staaij misschien wel. Hij heeft de ontwikkeling van de belangstelling voor het werk hier in al die jaren kunnen waarnemen. Dat is belangrijk.

Voorafgaand aan het VAO ga ik met collega's nog eens goed kijken naar de overwegingen die ten grondslag lagen aan de Eerste Kamermotie van mevrouw Lokin-Sassen en de overwegingen van de staatscommissie. Die laatste bepleitte unaniem om de toegang tot de onafhankelijke rechter in de Grondwet vast te leggen. De minister vond dit wat minder opportuun en zou niet weten hoe, maar ik proefde bij haar ook geen geweldig fundamenteel bezwaar daartegen. Misschien kunnen wij hier nog handen en voeten aan geven, zodat er een ruime Kameruitspraak kan komen die een opdracht aan de minister inhoudt om daaraan gevolg te geven. Mijn overweging hiervoor is dat de onafhankelijke rechtspraak de laatste tijd te vaak ter discussie wordt gesteld, ook in relatie tot bestuur en politiek. Ik wil mijn overwegingen toetsen aan de overwegingen van alle anderen die hiermee bezig zijn geweest. Voor mij zit het dus niet in de legeskosten of de discussie daarover, maar wel in het feit dat maatschappelijk te vaak twijfel wordt uitgesproken over de onafhankelijkheid van de rechter. Die is namelijk vaak een punt van discussie. Tegen die achtergrond en op basis van overwegingen rondom de bescherming van de bedoelingen van de Grondwet ter zake zou het verstandig kunnen zijn om de aanbevelingen van de staatscommissie en de overwegingen in de senaat ter harte te nemen.

Ik ben best bereid om welwillend te kijken naar het laatste voorstel van de VVD, maar ik heb niet het gevoel dat dit opportuun is. Het behelst namelijk eerder een disciplinering van ons als parlement dan een noodzaak of wens om bepalingen toe te voegen aan de Grondwet. Wij dienen aan de voorkant goed te kijken naar de betekenis en implicaties voor Nederland van internationale verdragen. Ik sta er dus kritisch tegenover, maar wij zullen het vanzelfsprekend in onze fractie bespreken.

Minister Spies: Voorzitter. Dank aan de leden van de Kamer voor hun inbreng in tweede termijn. Ik ga de diverse sprekers in tweede termijn langs, in de volgorde waarin zij hebben gesproken.

Ik begin met de heer Taverne. In ieder geval tot een bepaald punt trekken de VVD-fractie en deze minister gelijk op. Het is primair aan de wetgever om te zorgen voor een goede, degelijke en doordachte implementatie van het internationale recht binnen de nationale rechtsorde. Als een burger zich tot de rechter wendt, heeft die rechter vervolgens, in tweede instantie, wel een zelfstandige rol bij de toepassing en interpretatie van internationaal recht. Immers, de rechter is er binnen onze trias politica voor om de democratische rechtsstaat te bewaken, om te zorgen dat burgers een ingang daartoe hebben en om te toetsen of de wetgever zich in voldoende mate aan de eis van democratische besluitvorming heeft gehouden.

De heer Taverne vroeg verder of de Rijkswet goedkeuring en bekendmaking verdragen niet zou moeten worden gewijzigd. Hij schikt zich in het feit dat het kabinet op dit moment geen initiatieven neemt om de artikelen 93 en 94 van de Grondwet te wijzigen. Hij geeft aan dat dit naar zijn idee anders zou kunnen liggen bij de Rijkswet, maar ook de Rijkswet bevat als uitgangspunt dat het Koninkrijk niet kan worden gebonden, dan wel deze verdragen kan opzeggen, zonder voorafgaande goedkeuring van de Staten-Generaal. Slechts in enkele uitzonderingsgevallen is afgezien van die voorafgaande parlementaire goedkeuring. Deze zijn limitatief opgesomd in artikel 7 van deze Rijkswet. Die uitzonderingen zijn ook weer niet ongeclausuleerd, want zij geven beide Kamers nog steeds de mogelijkheid om te interveniëren. In mijn beleving is het voorstel dat de heer Taverne formuleerde en waarop een aantal andere leden voorzichtig positief reageerde, al in die Rijkswet opgenomen, zij het misschien op een andere manier dan hij beoogt. Een en ander maakt nog steeds dat ik de omkering in de Rijkswet die de heer Taverne – als ik hem goed begrijp – voorstelt, niet ogenblikkelijk wil steunen, juist omdat die Rijkswet als principe kent dat de wetgever zich uitspreekt over nieuwe internationale verdragen, voordat deze zijn geïmplementeerd in de nationale rechtsorde.

Mevrouw Helder constateerde volgens mij terecht dat haar fractie en deze minister elkaar niet vinden op het punt van artikel 1 van de Grondwet en de sociale grondrechten die in onze Grondwet zijn opgenomen. Vanuit de opvatting dat het Europese recht minder ver zou moeten kunnen ingrijpen dan het nationale recht, heeft zij sympathie voor de gedachte van de heer Taverne. Ook hierbij blijven onze wegen verschillend, ik kan het niet mooier maken.

De heer Schouw staat ten principale een opener houding ten aanzien van grondwetsherzieningen voor, en eigenlijk sloot de heer Grashoff zich daarbij aan. Tegelijkertijd constateerde hij dat dit niet het moment is om hierover een stevig principieel debat te voeren. Die opmerking laat ik voor zijn rekening. Wel vind ik dat onze Grondwet, juist door het karakter dat hij nu heeft, nog steeds een document van deze tijd is. Mevrouw Smilde onderschreef deze opvatting. Het primair codificerende karakter van grondwetsherziening maakt dat we hiermee voorzichtig dienen om te gaan. Het sobere karakter van onze Grondwet maakt ook dat hij de tand des tijds nog steeds kan doorstaan. Misschien mag ik in dit verband een citaat voorleggen van professor Struycken van zo'n honderd jaar geleden, die heel nadrukkelijk zei dat wij de Grondwet zouden moeten eerbiedigen «als historisch nationaal document, dat erg lang zijn waarde kan behouden». Ik denk dat hiermee op een andere manier iets is gezegd wat nog steeds enige actualiteitswaarde heeft.

De heer Van der Staaij gaf heel expliciet aan dat we prudent moeten omgaan met de instelling van een staatscommissie. Ik kan dat slechts onderschrijven. Het is de vraag of het wel de meest gelukkige start van een staatscommissie is als al op het moment van de verlening van de opdracht en de formulering ervan de nodige parlementaire debatten moeten worden gevoerd. Ook was het ongelukkig voor de staatscommissie dat er alweer zo snel een nieuw kabinet moest aantreden. De heer Heijnen gaf aan dat we nu eenmaal met die feitelijke omstandigheden zijn geconfronteerd, maar ik vind dat hij en de heer Van der Staaij terecht stelden dat een en ander aanleiding zou moeten zijn tot misschien wel nog meer prudentie, mocht opnieuw worden overwogen om een staatscommissie in het leven te roepen.

Ik ben met de heer Van der Staaij en de heer Grashoff van oordeel dat een tweede lezing van een grondwetsherziening het meest wenselijk door een opvolgende Kamer ter hand kan worden genomen, en dat motieven van politiek opportunistische aard beslist geen aanleiding zouden moeten kunnen vormen om te wachten totdat er weer een nieuwe Kamer beschikbaar is, met een voor tweede lezing gunstigere samenstelling. Dat moet niet de manier zijn waarop wij omgaan met grondwetsherzieningen. Uiteindelijk is het aan de Kamer om de koers in dezen te bepalen, maar ik constateer tussen de leden Grashoff en Van der Staaij eigenlijk geen verschil in opvatting over de vraag dat een tweede lezing van een Grondwet niet tot in lengte van dagen of tot in de eeuwigheid mag worden aangehouden omwille van politiek opportunistische motieven, bijvoorbeeld de beschikbaarheid van een tweederdemeerderheid. Dat is niet de manier die ik voorsta. Ik heb dit al aangegeven in eerste termijn, maar deze bewoordingen zijn misschien nog wat duidelijker, in antwoord op de vraag van de heer Van der Staaij in tweede termijn.

Wij zouden nog een heel principieel debat kunnen voeren met de heer Grashoff over de vraag wanneer een grondwetherziening noodzakelijk, urgent of maatschappelijk breed gedragen is. Hij gaf aan dat zo'n debat in de volle breedte zou moeten worden gevoerd. De benadering van deze minister en het kabinet is evenwel dat je, uitgaande van het sobere karakter van de Grondwet, niet te snel of lichtvaardig naar grondwetherzieningen moet grijpen.

Ik ben net zo positief als de heer Heijnen over wat ProDemos op dit moment laat zien. Ik vind dat het een belangrijke toegevoegde waarde biedt aan het reguliere curriculum in het onderwijs.

Minister Spies: Dan begrijpen wij elkaar in ieder geval verkeerd. Mijn betoog was er juist op gericht dat de Grondwet nog steeds een levend document is. Ook de Nationale Conventie kwam nog in 2006 – en daarmee zijn we wat minder ver in de geschiedenis getogen --

tot de conclusie dat juist door het soort grondwet waarvoor in onze rechtsstaat is gekozen, dat document nog steeds een levend document is. Juist door te kiezen voor een vrij sober document, is in de afgelopen decennia duidelijk geworden dat het nog steeds voldoet en levend is in onze rechtsstaat. Misschien was het ten onrechte, maar ik proefde dit een beetje in de woorden van de heer Grashoff. Mijn stelling was juist dat een grondwetherziening vaak een codificatie is, en niet het startpunt van een maatschappelijk debat. Ik denk dat daarin het verschil zit.

Minister Spies: Laten wij het inderdaad bij die constatering houden.

Een aantal leden hebben aangekondigd dat zij overwegen om opnieuw een motie in te dienen die de toegang tot de rechter zou moeten borgen. Op dit moment past mij niets anders dan daarvan kennis te nemen. In eerste termijn heb ik wel heel nadrukkelijk gezegd, net zoals destijds in de Eerste Kamer, dat in mijn beleving die toegang tot de rechter en het recht op een eerlijk proces voldoende zijn geborgd, en wel op tal van manieren: via de internationale rechtsorde, via onze Grondwet en via jurisprudentie. Om die reden is het kabinet tot een andere conclusie gekomen dan de Eerste Kamer, zoals deze die heeft vastgelegd in een motie. Het kabinet is dus van mening dat de Grondwet op dat punt niet hoeft te worden veranderd.

De voorzitter: Wij constateren dat de minister klaar is met haar beantwoording in tweede termijn. Ik dank de minister, haar ambtelijke staf en de leden voor hun aller inbreng, en het aanwezige publiek voor zijn aanwezigheid.

Voor zover er toezeggingen zijn gedaan, kan men deze terugvinden in het verslag. Er komt een VAO, met het lid Helder van de PVV-fractie als eerste spreekster.