Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal
Den Haag, 3 maart 2008
Op 26 november 2007 is de Wet algemene bepalingen burgerservicenummer (Wabb) van kracht geworden. In de periode tussen de behandeling van het wetsvoorstel in uw Kamer en het tijdstip van inwerkingtreding van de Wabb, zijn de nodige maatregelen getroffen die ertoe bijgedragen hebben dat de invoering van het burgerservicenummer succesvol is verlopen. De belangrijkste van deze maatregelen bespraken wij tijdens de parlementaire behandeling van het wetsvoorstel. Ik ga hieronder in op deze maatregelen en de toezeggingen die ik u daarover heb gedaan.
Tijdens de behandeling van het wetsvoorstel is aangedrongen op een gepaste communicatiecampagne waarbij de behoeften van de burger centraal staan. Daarvoor zijn in augustus 2007 twee onderzoeken uitgevoerd naar de beleving bij de burger bij het burgerservicenummer1. Uit het kwantitatief onderzoek bleek dat een substantieel deel van de mensen wel eens van het burgerservicenummer had gehoord maar nog niet goed kon aangeven wat het precies is. Als men verdere informatie wilde, dan betrof dat vooral algemene informatie. Het kwalitatieve onderzoek liet zien dat het burgerservicenummer door burgers werd gezien als de opvolger van het sociaal-fiscaalnummer. Op zich is er volgens hen niet veel nieuws onder de zon. Bij het burgerservicenummer steekt volgens de onderzoekers steeds weer het misverstand de kop op dat wanneer overal hetzelfde nummer wordt gebruikt voor de registratie van gegevens, er ook één centraal verzamelpunt van deze gegevens zal komen. De voornaamste aanbeveling was dat het niet raadzaam zou zijn om een uitgebreide (massamediale) campagne op te zetten om het burgerservicenummer toe te lichten omdat de informatiebehoefte te laag is2. Op grond van deze onderzoeken is de communicatiecampagne op het aanbevolen, bescheiden niveau uitgevoerd en is afgezien van het gebruik van televisie. In de publieksfolder is de informatiebehoefte van de burger op maat geadresseerd3.
Tijdens de parlementaire behandeling is veel aandacht geweest voor het in algemeen begrijpelijke termen vastleggen van de voorwaarden waaraan gebruikers van het burgerservicenummer moeten voldoen. In de handleiding BSN is de regelgeving in kaart gebracht en maakt de lezer door middel van stappenplannen gestructureerd kennis met de voorwaarden waaraan moet worden voldaan. De toezegging dat deze handleiding BSN gereed zou zijn vóór de invoering van burgerservicenummer, is gerealiseerd. De gebruikers van het burgerservicenummer konden vanaf de eerste dag de handleiding op het internet raadplegen. Een gedrukt exemplaar van de handleiding heb ik bij deze brief gevoegd.
Ik gaf u de toezegging dat er een BSNpunt zou komen om ervoor te zorgen dat de burger met zijn vragen en problemen ergens terecht kan en hij niet van het kastje naar de muur wordt verwezen. Dat BSNpunt is in snel tempo gerealiseerd en was op de datum van inwerkingtreding van het burgerservicenummer gereed. Tot en met eind februari hebben bijna achthonderd burgers van de gelegenheid gebruik gemaakt om vragen te stellen aan het BSNpunt1. Veelal betrof het eenvoudige vragen zoals «hoe krijg ik een BSN» of«ik ben niet ingeschreven in de GBA». Verder zijn tot en met eind februari vijftien klachten over gegevensverwerking behandeld. Het is nog niet voorgekomen dat een burger het BSNpunt heeft verzocht om het dossier met de zienswijze van het BSNpunt naar het College bescherming persoonsgegevens door te leiden.
Ik zei u ook toe overleg te voeren met de minister van Justitie en de voorzitter van het College bescherming persoonsgegevens (Cbp) om ervoor te zorgen dat het College over voldoende capaciteit beschikt om haar toezichtstaken voor wat betreft het burgerservicenummer uit te voeren. Er wordt nu samen met het ministerie van Justitie en het Cbp gewerkt aan heldere criteria om objectief vast te stellen welke verandering in het capaciteitsbeslag op het Cbp wordt veroorzaakt doordat het burgerservicenummer in plaats is gekomen van het sociaal-fiscaalnummer. Uit de ervaringen tot dusver met het BSNpunt, trek ik voorzichtig de conclusie dat het BSNpunt in ieder geval in een behoefte voorziet. Ik verwacht binnenkort het toegezegde overleg te kunnen voeren.
Voor de invoering van het burgerservicenummer hebben veel overheidsorganen inspanningen moeten verrichten. Zo hebben alle gemeenten, maar ook de Belastingdienst en het agentschap Bpr, in het weekend voorafgaand aan de inwerkingtreding conversie werkzaamheden moeten verrichten. Daaraan is door iedereen, met inbegrip van de Vereniging van Nederlandse Gemeenten en de Nederlandse Vereniging voor Burgerzaken, goed meegewerkt. Waar het nodig bleek om bestaande procedures bij te stellen, is dat flexibel ter hand genomen2.
Nu het burgerservicenummer succesvol is ingevoerd voor gebruik door de overheid, kan de blik worden gericht op de mogelijkheden en onmogelijkheden om het zogeheten breder gebruik van het burgerservicenummer door het bedrijfsleven te regelen. Ik zegde u toe om u hierover binnen drie maanden na inwerkingtreding van de Wabb op de hoogte te stellen3. In samenhang daarmee heb ik toegezegd om aandacht te besteden aan de wijze waarop ik mijn coördinerende rol ten aanzien van het burgerservicenummer vorm ga geven.
Ik begin met een beschrijving van de situatie zoals deze bestond tot 26 november 2007. Daarop volgend wordt geschetst welke veranderingen de invoering van de Wabb heeft veroorzaakt. Vervolgens wordt de behoefte aan breder gebruik geanalyseerd en de wijze waarop daarmee wordt omgegaan. Daarbij komt ook mijn coördinerende rol aan de orde en de daarbij gehanteerde normen. Tenslotte wordt het bredere gebruik van het burgerservicenummer in de context van het identiteitsmanagement geplaatst.
Het gebruik van het burgerservicenummer (tot dusverre: het sociaal-fiscaalnummer) door het bedrijfsleven wordt in en krachtens een aantal verschillende sectorale wetten geregeld. Een bekend voorbeeld vormt het vastleggen van het nummer door werkgevers met het oog op de afdracht van belastingen aan de Belastingdienst. Het nummer wordt buiten de overheid ook, zoals wettelijk geregeld, gebruikt in de onderwijssector, door zorgverzekeraars en door pensioenfondsen. Het gebruik van het nummer wordt weergegeven op de zogeheten landkaart die bij de totstandkoming van het burgerservicenummer is ontwikkeld1.
Bij het gebruik van het burgerservicenummer door het bedrijfsleven gaat het vaak om het verstrekken van gegevens door het bedrijfsleven aan een overheidsorgaan. In andere situaties gaat het om gegevensuitwisseling waarbij organisaties betrokken zijn die vroeger tot de overheid behoorden. Een voorbeeld vormt het gebruik van het burgerservicenummer door voorheen de ziekenfondsen en inmiddels de ziektekostenverzekeraars. Bij het gebruik van het nummer door scholen zoals dat in de Wet op het persoonsgebonden nummer in het onderwijs is geregeld, kunnen de scholen die geen overheidsorgaan zijn het toch gebruiken. Een van de redenen hiervoor is geweest dat een onderscheid in dit verband tussen scholen die tot een overheidsorganisatie behoren en andere scholen, door de wetgever onwenselijk werd geacht.
In alle gevallen waarin het burgerservicenummer gebruikt wordt door (delen van) het bedrijfsleven is dit dus wettelijk geregeld. Er zijn vele uiteenlopende redenen geweest voor de wetgever om het gebruik van het burgerservicenummer toe te staan of te verplichten. Die veelheid van gevallen is niet onder één noemer te vatten. Verschillende motieven zoals fraudebestrijding, doelmatigheid en het voorkomen van fouten, hebben een rol gespeeld. Er is één rode draad, namelijk dat de regelgever per geval heeft beslist over het gebruik door het bedrijfsleven voor het verrichten van een bepaalde, welomschreven taak. De regelgeving is gemotiveerd met het bijzondere maatschappelijke belang dat met het toestaan of verplichten van het gebruik voor de taak in kwestie was gemoeid. Het bijzondere maatschappelijke belang is in de gegeven situatie nader ingevuld.
Het gebruik van het burgerservicenummer door het bedrijfsleven kenmerkt zich derhalve door binding aan een bepaalde taak die wettelijk is omschreven. Zo mogen werkgevers het burgerservicenummer gebruiken voor de opgave van bepaalde informatie aan de Belastingdienst en verder niet. Uit dit gebruik vloeit niet voort dat de werkgever het burgerservicenummer zou mogen gebruiken als klantnummer. Datzelfde geldt voor het gebruik van het burgerservicenummer door banken en andere financiële instellingen. Ook het gebruik van het burgerservicenummer door zorgverzekeraars is beperkt. Deze organisaties moeten het burgerservicenummer van hun verzekerden opnemen in hun administratie met het oog op de uitvoering van de Zorgverzekeringswet. Ze mogen het dus niet gebruiken voor andere verzekeringen die zij aanbieden.
Met de invoering van de Wabb is een belangrijke wijziging gebracht in het nummerregime voor de overheid. Het burgerservicenummer is het algemene persoonsnummer binnen de overheid dat in beginsel door alle overheidsorganen wordt gebruikt indien er sprake is van uitwisseling van persoonsgegevens met behulp van een persoonsnummer. Tegelijk is met de Wabb het beheer van het nummer versterkt en zijn er heldere voorwaarden voor het gebruik zoals de vergewisplicht.
De mogelijkheden voor gebruik van het burgerservicenummer buiten de overheid zijn met de inwerkingtreding van de Wabb niet veranderd. Gebruik is toegestaan voor zover daar een specifieke wettelijke grondslag voor is, zoals hiervoor beschreven. De grondslag die bestond voor het gebruik van het sociaal-fiscaalnummer is overgegaan in een grondslag voor het gebruik van het burgerservicenummer. Ingeval er geen wettelijke grondslag is terwijl er wel een bijzonder maatschappelijk belang is om het gebruik van het burgerservicenummer voor de uitvoering van een bepaalde taak mogelijk te maken, dan moet die grondslag worden gecreëerd. Een voorbeeld wordt gevormd door het Wetsvoorstel gebruik burgerservicenummer in de zorg.
Bij verschillende gelegenheden zijn voorstellen voor breder gebruik van het burgerservicenummer gedaan. De kern van deze voorstellen is verwoord in de brief die door VNO/NCW voorafgaand aan de bespreking in de Tweede Kamer van de Wabb is gezonden1.
Het meest vergaande voorstel in deze brief bestaat eruit dat het burgerservicenummer door het gehele bedrijfsleven kan worden gebruikt als ordeningsmiddel voor de eigen administratie. Tijdens de parlementaire behandeling van de Wabb is gesteld dat het kabinet geen voornemens in deze richting heeft. Dat standpunt blijft ongewijzigd. Het gebruik van het burgerservicenummer moet een bijzonder maatschappelijk belang dienen dat tot uitdrukking wordt gebracht in een wetsvoorstel waarin de taak waarvoor het burgerservicenummer wordt gebruikt geëxpliciteerd wordt zodat daarover en over de inzet van het burgerservicenummer voor die taak, een parlementaire discussie kan plaatsvinden. Het bedrijfsleven blijft dus zelf verantwoordelijk voor de eventuele «nummering» van de eigen klanten tenzij bij een specifieke wet anders wordt bepaald.
Het tweede voorstel betreft het gebruik van het burgerservicenummer als hulpmiddel om persoonsgegevens te achterhalen die over de persoon in de gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens (GBA) zijn opgeslagen. Hierbij gaat het dus niet over het gebruik van het burgerservicenummer zelf maar om het gebruik van persoonsgegevens die door de overheid in de GBA zijn opgenomen. Deze gegevens kunnen geraadpleegd worden zonder dat daarvoor het burgerservicenummer van de persoon in kwestie vereist is. Daaruit volgt dat het hier niet om een vraagstuk betreffende het gebruik van het burgerservicenummer gaat maar om het vraagstuk van het gebruik van de persoonsgegevens in de GBA door het bedrijfsleven. De spelregels voor raadpleging van de GBA zijn vastgelegd in de Wet gemeentelijke basisadministratie persoonsgegevens. Die spelregels staan los van de spelregels die gelden voor het gebruik van het burgerservicenummer.
Het derde voorstel betreft het gebruik van het burgerservicenummer bij de verstrekking van persoonsgebonden gegevens door (delen van) het bedrijfsleven aan overheidsinstanties in die gevallen waarin nu niet wettelijk is geregeld dat daarbij het burgerservicenummer moet of mag worden gebruikt. In deze gevallen zal alsnog in de specifieke wetgeving de gegevensuitwisseling en/of het gebruik van het burgerservicenummer daarbij geregeld moeten worden wanneer in de specifieke situatie een bijzonder maatschappelijk belang dit gebruik rechtvaardigt.
Samenvattend kan worden gesteld dat de brief van VNO/NCW geen gronden bevat om anders om te gaan met het gebruik van het burgerservicenummer door het bedrijfsleven dan omgegaan werd met het gebruik van het sociaal-fiscaalnummer door het bedrijfsleven voorafgaand aan de inwerkingtreding van de Wabb. In nieuwe gevallen waarin niet-overheidsorganen het burgerservicenummer wensen te gebruiken, moet de regelgever daarvoor een expliciete wettelijke grondslag creëren. Deze stap wordt gezet als een bijzonder maatschappelijk belang dat rechtvaardigt. De Wet gebruik burgerservicenummer in de zorg is daarvan zoals eerder aangegeven bij uitstek een voorbeeld.
In de parlementaire behandeling hebben we stilgestaan bij mijn coördinerende rol in relatie tot het burgerservicenummer. Ik zegde u toe om u te informeren over de invulling die ik aan deze coördinerende rol ga geven en hoe ik aankijk tegen de normering in de verschillende sectoren. Ik maak daarbij dankbaar gebruik van de ervaringen van de tweede helft van het afgelopen jaar. Toen zekerheid bestond over het in werking treden van de Wabb zijn organisaties in verschillende sectoren aan de slag gegaan met het verkennen van de mogelijkheden die het burgerservicenummer biedt om een bijdrage te leveren aan het beheersbaar maken van de maatschappelijke vraagstukken waarmee zij kampen. Het gaat daarbij om uiteenlopende vraagstukken zoals eerwraak en anonimiteit, schuldpreventie, melden van ongebruikelijke transacties en risicojongeren. Over de mogelijke inzet van het burgerservicenummer hierbij wordt door de betrokken sectoren overleg met mijn ambtenaren gevoerd. Mijn coördinerende rol bestaat uit informeren, stimuleren, adviseren en bewaken.
Goede sectorale regelgeving met duidelijke normen die op de concrete situatie zijn toegesneden, begint met helderheid over de mogelijkheden en onmogelijkheden die het burgerservicenummer biedt. Dat vereist dat niet alleen passief maar ook actief informatie over het burgerservicenummer wordt verschaft. Daarbij gaat het bijvoorbeeld over de voorwaarden die aan het gebruik van het burgerservicenummer zijn verbonden, de inspanningen die het kost om het burgerservicenummer te gebruiken en de faciliteiten die het nieuwe stelsel biedt. Verder bestaat het informeren uit het wegnemen van onjuiste beelden over het burgerservicenummer. Een voorbeeld daarvan is de idee dat het burgerservicenummer een geheim nummer is dat gebruikt kan worden om anonimiteit te bewerkstelligen of dat als wachtwoord kan worden ingezet.
Het burgerservicenummer is het algemene persoonsnummer voor overheidsorganen. Er zijn echter nog genoeg situaties waarin overheidsorganen geen persoonsnummer inzetten bijvoorbeeld omdat daarvoor tot dusverre wettelijke barrières waren. Ik reken het tot mijn aandachtgebied om toepassingen die gebruik maken van het burgerservicenummer met een innovatief karakter te identificeren en te verspreiden zodat andere organisaties daar hun voordeel mee kunnen doen. En uiteraard wordt de toepassing van het burgerservicenummer door mij bevorderd als dit tot verbetering van de dienstverlening van de overheid leidt. Dat kan bijvoorbeeld als de burger minder gegevens hoeft aan te leveren omdat deze gegevens met behulp van het burgerservicenummer uit een (basis)registratie kunnen worden ontleend.
Het burgerservicenummer blijkt veelal één element te zijn van een pakket van maatregelen die genomen kunnen worden. Het is zelden een alleenstaande oplossing voor een probleem. Door voorgenomen regelgeving tijdig te bestuderen kan worden voorkomen dat ondoordachte toepassingen van het burgerservicenummer het licht zien. Tot mijn coördinerende taak behoort dan ook in voorkomende gevallen te adviseren over de inzet van het burgerservicenummer net zoals over andere bouwstenen die in het kader van de elektronische overheid beschikbaar komen.
Opgrond van mijn stelselverantwoordelijkheid voor het burgerservicenummer bewaak ik of wetsvoorstellen van andere ministeries passen binnen het stelsel. Daarbij spelen algemene aspecten als een goede afbakening van het gebruik door niet-overheidsorganen naast technische en organisatorische vragen die met de specifieke toepassing samenhangen. Wat betreft dit laatste kan bijvoorbeeld gedacht worden aan het gebruik van een sectorale berichtenvoorziening om de gegevensuitwisseling binnen het stelsel beheersbaar te houden.
Er zijn drie belangrijke pijlers voor de manier waarop ik kijk naar de toepassing van het burgerservicenummer: in de eerste plaats het bijzonder maatschappelijke belang, ten tweede het bewerkstelligen van een optimale dienstverlening, ten derde de bescherming van de persoonlijke levenssfeer. Aan dat laatste punt wil ik hier nog explicieter aan de orde stellen.
Iedere verwerking van persoonsgegevens, met inbegrip van de verwerking van het burgerservicenummer, moet passen binnen de grenzen die zijn gesteld in de Europese privacyrichtlijn, de algemene wetgeving (als de Wet bescherming persoonsgegevens) en de sectorale regelgeving.
In dit normenkader is bijvoorbeeld vastgelegd dat gegevens alleen voor welbepaalde, uitdrukkelijk omschreven en gerechtvaardigde doeleinden mogen worden verkregen en vervolgens alleen mogen worden verwerkt op een wijze die verenigbaar is met die doeleinden. De verwerking dient toereikend en niet bovenmatig te zijn. Als verwerking van een gegeven als het burgerservicenummer geen toegevoegde waarde heeft, dient zij achterwege te blijven. Anderzijds, als de overheid privacy enhancing technologies (PET) beter in kan zetten door het burgerservicenummer te gebruiken, verdient het gebruik aanbeveling.
Voorstellen van andere departementen, die de verwerking van persoonsgegevens betreffen, vallen onder het bereik van dit normenkader. Voor zover de voorstellen een relatie hebben (of kunnen hebben) met het burgerservicenummer, zal ik mijn bijdrage leveren door op de bovenomschreven manier te informeren, te stimuleren en te bewaken.
Identificatie en authenticatie
Het burgerservicenummer is een van de hulpmiddelen die de overheid hanteert in verband met het vaststellen, vastleggen en verifiëren van de identiteit van haar burgers. Andere bestaande hulpmiddelen zijn identiteitsdocumenten zoals het paspoort en het rijbewijs. Bij de ontwikkeling van de elektronische dienstverlening worden nieuwe hulpmiddelen ingezet zoals de authenticatievoorziening DigiD. Bij deze hulpmiddelen speelt het burgerservicenummer vaak een rol. Zo is het burgerservicenummer in beginsel vermeld op Nederlandse identiteitsdocumenten. Voor DigiD wordt het burgerservicenummer gebruikt om eenduidig het verband tussen gegevens over een persoon en de persoon zelf te leggen en door te geven aan organisaties die van DigiD gebruikmaken.
Bestaande hulpmiddelen voor identiteitsmanagement zoals identiteitsdocumenten, worden niet alleen door de overheid gebruikt maar worden ook door het bedrijfsleven uit eigen beweging ingezet. Een winkelier kan uit eigen beweging aan klanten om inzage van een identiteitsbewijs vragen, bijvoorbeeld om zeker te weten met welke persoon hij zaken doet alvorens een zaak te verhuren of uit te lenen1. Dit gebruik van (bestaande) identiteitsdocumenten door het bedrijfsleven is relevant voor het breder gebruik van het burgerservicenummer. Ze leidt immers automatisch tot de vraag of elektronische hulpmiddelen waarmee de burger zich kan identificeren of authenticeren in zijn contacten met de overheid, ook kunnen worden gehanteerd als de burger (elektronisch) contact heeft met het bedrijfsleven. Met andere woorden, mag een voorziening als DigiD die is opgezet als voorziening voor het verifiëren van de identiteit van burgers in hun contacten met de overheid, ingezet worden voor de toegang tot personen en organisaties buiten de overheid? Is het te motiveren waarom we met elektronische identiteitsmiddelen anders om gaan dan met de bestaande fysieke identiteitsmiddelen?
Bij het beantwoorden van deze vraag speelt het burgerservicenummer een rol omdat het bestaande (technische) concept van DigiD impliceert dat de organisatie die er gebruik van maakt, het burgerservicenummer verwerkt. Met andere woorden, een breder maatschappelijk gebruik van DigiD is in de huidige situatie beperkt tot organisaties die het burgerservicenummer mogen gebruiken. En dus kan DigiD in haar huidige vorm niet op dezelfde schaal gebruikt worden als de bestaande identiteitsdocumenten.
In een aantal Europese landen2 is een vergelijkbaar vraagstuk onderkend. Het gaat daarbij om het gebruik door het bedrijfsleven van een elektronische identiteitskaart met daarop een persoonsnummer dat door de overheid wordt toegekend. Voor dit probleem zijn verschillende oplossingsrichtingen denkbaar.
De komende periode zal ik onderzoeken welke oplossing het meest geëigend is voor de Nederlandse situatie. Over de resultaten van het onderzoek zal ik de Kamer informeren in de eerste helft van 2009.
Het burgerservicenummer is nu enkele maanden in gebruik. De invoering is zonder problemen verlopen. Ik blijf de praktijk natuurlijk goed in de gaten houden. Daarnaast is continu aandacht nodig voor de invulling van mijn coördinerende rol.
Over vier jaar wordt het BSNpunt geëvalueerd, zoals ik u toezegde. Ik ga
ervan uit dat bij die gelegenheid geconstateerd wordt dat het burgerservicenummer zijn meerwaarde heeft aangetoond.
Onderzoeksrapporten «Onderzoek online dienstverlening» en «Campagne Burgerservicenummer» zijn beschikbaar bij het ministerie van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties.
De andere aanbeveling betrof de wenselijkheid om burgers de gelegenheid bieden om te zien welke instanties over welke gegevens kunnen beschikken. Vastgesteld werd dat de website www.burgerservicenummer.nl die daarvoor is ontwikkeld, een prima middel vormt.
Zie bijlage 1 voor de publieksfolder. Ter inzage gelegd bij het Centraal Informatiepunt Tweede Kamer.
De capaciteit van het BSNpunt is flexibel; dat wil zeggen dat de capaciteit wordt vergroot als er bijzonder veel vragen zouden worden gesteld.
Zo bleek recent dat de procedures niet scherp genoeg waren om in bijzondere omstandigheden te voorkomen dat een persoon zowel inschrijving in de GBA aanvraagt bij een gemeente en zo een BSN verkrijgt als ook een sociaal-fiscaalnummer aanvraagt bij de Belastingdienst.
Het gaat hier niet om door de overheid voorgeschreven gebruik door het bedrijfsleven zoals het gebruik van identiteitsdocumenten bij de controle van de identiteit van een persoon die een bankrekening opent.