Hieronder zijn opgenomen het advies van de Raad van State d.d. 26 februari 2002 en de reactie van de indiener d.d. 20 februari 2008, aangeboden aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal. Het advies van de Raad van State is cursief afgedrukt.
Bij brief van de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal van 14 december 2001, heeft de Tweede Kamer bij de Raad van State ter overweging aanhangig gemaakt het voorstel van wet van de leden Arib en Van Vliet tot instelling van een Kinderombudsman, met memorie van toelichting.
Het initiatiefwetsvoorstel voorziet in de instelling van een kinderombudsman. Het voorstel vindt zijn oorsprong in een motie van de Tweede Kamerleden Arib en Ravestein, waarin de regering werd verzocht om binnen een halfjaar met een voorstel te komen tot de instelling van een kinderombudsman.1 In hun reactie op de motie gaven de Minister van Justitie en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan dat zij op dat moment niet in staat waren met een uitgewerkt voorstel voor de instelling van een kinderombudsman in Nederland te komen. Dit onder meer vanwege het feit dat in het buitenland aan de functie van kinderombudsman op verschillende wijzen invulling wordt gegeven en omdat de functies die in het buitenland door een kinderombudsman worden vervuld, in Nederland door verschillende organisaties worden vervuld. Zij zegden evenwel toe om in samenspraak met de andere ministeries en de Nationale ombudsman een onderzoek uit te laten voeren.2 Het onderzoek is uitgevoerd door het SCO-Kohnstamm Instituut en gepubliceerd in september 2001.3 De Staatssecretarissen van Justitie en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport hebben de Tweede Kamer der Staten-Generaal naar aanleiding van het onderzoek bericht dat zij nog in deze kabinetsperiode met een meer uitgewerkt plan voor de instelling van een kinderombudsman zullen komen.4
De Raad van State maakt een aantal opmerkingen over de doelstellingen en de onderbouwing van het initiatiefwetsvoorstel, over het takenpakket en de bevoegdheden van de kinderombudsman, alsmede over de institutionele vormgeving van het voorgestelde nieuwe instituut. Hij is in verband hiermee van oordeel dat het wetsvoorstel grondig dient te worden heroverwogen.
De indiener wijst op het belang van een kinderombudsman als onafhankelijke instantie die zich richt op het belang van kinderen in zaken waar een kind bij betrokken is. De Kinderombudsman is makkelijk toegankelijk voor kinderen en heeft inzicht hoe instellingen handelen jegens het betrokken kind.
Het advies van de Raad van State gaat voorbij aan het feit dat Nederland een instantie mist die zich specifiek richt op de rechtspositie van kinderen. Organisaties als de Nationale Ombudsman of de toekomstige mensenrechtencommissie richten hun beleid op klachten van volwassenen.
Tegelijkertijd met het indienen van initiatiefwetsvoorstel Kinderombudsman door de Kamerleden Arib en van Vliet maakten de toenmalige staatssecretarissen Kalsbeek en Vliegenthart bekend dat zij in de vorige kabinetsperiode met een uitgewerkt wetsvoorstel Kinderombudsman zullen komen. Noch in de kabinetsperiode Paars II noch in de afgelopen kabinetsperiode is dit wetsontwerp openbaar gemaakt. Reden om dit initiatiefvoorstel alsnog in de Kamer te laten behandelen.
I. Aanleiding, doelstellingen en onderbouwing van het wetsvoorstel
1. Blijkens de memorie van toelichting zijn de volgende ontwikkelingen aanleiding om in Nederland over te gaan tot de instelling van een onafhankelijke kinderombudsman:
a. verplichtingen op grond van het VN-Verdrag inzake de Rechten van het Kind (hierna: het VN-Verdrag)1 en de aanbevelingen van het VN-Comitée voor de Rechten van het Kind;
b. internationale ontwikkelingen op het gebied van de kinderombudsman;
c. ervaringen in Nederland met kinderombudswerk en de wijze waarop in Nederland het klachtrecht in de jeugdzorg is georganiseerd en wordt uitgevoerd. De behandeling van deze ontwikkelingen in de toelichting geeft de Raad aanleiding tot de volgende opmerkingen.
Ad a. Het VN-Verdrag verplicht Nederland niet tot het instellen van een kinderombudsman. De aanbeveling tot het instellen van een kinderombudsman is in 1999 gedaan door het VN-Comitée voor de Rechten van het Kind. Het VN-Comitée signaleert als punt van kritiek in zijn rapport onder meer dat het jeugdbeleid in Nederland versnipperd is over de verschillende ministeries en dat de verantwoordelijkheden te veel zijn verdeeld over verschillende bestuurslagen. Een kinderombudsman zou eenheid kunnen brengen in de veelheid aan onafhankelijk van elkaar opererende organisaties.2
De in de voorgestelde regeling opgenomen taken3 en bevoegdheden4 liggenechter niet op het gebied van coördinatie en aansturing, terwijl het wetsvoorstel evenmin bevoegdheden bevat die de kinderombudsman anderszins toerusten voor het bevorderen van de implementatie van het VN-Verdrag. Aldus is niet duidelijk hoe de kinderombudsman, in plaats van zelf een zoveelste instantie te zijn, effectief kan zijn als een middel om de door het VN-Comitée wenselijk geachte eenheid te bereiken.
Ad a. Met de ratificatie van het Verdrag inzake Rechten van het Kind heeft Nederland zich verplicht om kinderrechten te waarborgen. Daaruit voortvloeiend ook navolging te geven aan de bepalingen uit het VRK, de aanbevelingen van het VN-Comitée inzake de Rechten van het Kind en haar General Comments. Het VN-Comitée heeft de Nederlandse overheid in 1999 en in 2004 aanbevolen om een kinderombudsman in te stellen. In 1999 moedigde het Comitée de Nederlandse overheid nog aan om een onderzoek te doen naar de mogelijkheid een volledig onafhankelijke kinderombudsman in te stellen die toezicht houdt op de implementatie van het Verdrag. In 2004 betreurde het Comitée dat er geen vervolg is gegeven aan het onderzoek en ziet het als een punt van zorg dat een kinderombudsman in Nederland ontbreekt.
In tegenstelling tot het advies van de Raad van State is de indiener van mening dat ondanks alle voorzieningen die voor de jeugd in Nederland beschikbaar zijn, het nog steeds ontbreekt aan een landelijk onafhankelijk orgaan dat toegankelijk, laagdrempelig en herkenbaar is voor kinderen. De indiener is van mening dat een coördinerende en aansturende taak niet bij de Kinderombudsman zelf ligt. De Kinderombudsman is een onafhankelijk orgaan dat boven partijen staat. Als de Kinderombudsman een coördinerende en aansturende taak heeft wordt deze daarmee zelf uitvoerder van het jeugdbeleid.
Het brengen van eenheid in afhankelijk van elkaar opererende organisaties is een van de doelstellingen van de Kinderombudsman. Om dit doel te bereiken verkrijgt hij dit inzicht in de knelpunten van het jeugdbeleid door het doen van dossieronderzoek, het jeugdbeleid en het doen van onderzoek. De coördinerende en aansturende taak ligt bij de uitvoerende instellingen zelf en daar waar wetgeving wordt aangepast bij de wetgever.
Op dit moment is er weinig inzicht of en in hoeverre kinderen in Nederland de rechten uit het Verdrag daadwerkelijk kunnen uitoefenen. Het is een taak van de Kinderombudsman om overzicht te krijgen in de status en het gebruik van de rechten van het kind d.m.v. signalering (klachtbehandeling) en onderzoek. De Kinderombudsman speelt een actieve rol bij het toetsen van het Nederlandse jeugdbeleid aan de bepalingen uit het Verdrag: Voorbeelden van bepalingen uit het Verdrag waarbij de Kinderombudsman een rol van signalering en toezicht zijn:
– Art. 2 Non discriminatiebeginsel;
– Art. 3 Belang van het kind. De staat moet voorzien in passende zorg als ouders tekort schieten;
– Art. 9 Staten waarborgen dat een kind niet wordt gescheiden van de ouders tegen hun wil. Omgangsrecht met beide ouders;
– Art. 12 De staat verzekert het recht van een kind om zijn mening te geven in alle zaken die hem aangaan; Hoorrecht voor ieder kind in iedere procedure die het kind betreft;
– Art. 17 Het recht op informatie van een kind wordt gewaarborgd en bevorderd door de staat;
– Art. 19 De staat draagt zorg voor preventie van kindermishandeling;
– Art. 23 Gehandicapte kinderen hebben recht op bijzondere zorg, een zo zelfstandig mogelijk bestaan en volwaardige deelname aan de samenleving;
– Art. 24 Ieder kind heeft recht op de best mogelijke gezondheid en gezondheidszorg;
– Art. 26 Ieder kind heeft recht op profiteren van voorzieningen van sociale zekerheid;
– Art. 28 en 29 Een kind heeft recht op gratis en verplicht basisonderwijs. De staat bevordert toegankelijk voortgezet onderwijs;
– Art. 33 Bescherming tegen drugs.
Om te voorkomen dat een apart instituut wordt opgetuigd en met het oog op het tot stand brengen van een Mensenrechteninstituut waar de Nationale Ombudsman ook deel van gaat uitmaken wordt er voor gekozen de Kinderombudsman wettelijk onder de Wet Nationale Ombudsman te brengen.
De Kinderombudsman zal dezelfde functie hebben als de Nationale Ombudsman, maar dan gericht op kinderen. Evenals de Nationale Ombudsman zal de functie naar de burger toe in de wet ombudsman in de vorm van één persoon zijn die naar buiten een herkenbare exponent is van het instituut.
Er is geen verschil van mening over de noodzaak van een volstrekte onafhankelijkheid van de Kinderombudsman. Ook als er sprake is van onderbrenging bij de Nationale Ombudsman dan zal er op zijn minst sprake moeten zijn van functionele en financiële onafhankelijkheid. Alle mogelijkheden veronderstellen dat het Instituut Kinderombudsman een landelijk instituut wordt. Alles wat decentraal lokaal kan worden gedaan moet daar ook worden gedaan en behoort niet tot het takenpakket van de Kinderombudsman.
Ad b. Uit de memorie van toelichting blijkt dat een aantal Europese staten inmiddels is overgegaan tot de instelling van een kinderombudsman.1 De indieners gaan in het bijzonder in op de situatie in Noorwegen, Zweden en België. Aan geen van de in deze landen ingestelde kinderombudsman is de taak van individuele klachtbehandeling opgedragen. In Noorwegen waar dit aanvankelijk wel het geval was, is men daar op teruggekomen, aangezien er vaak overlap en interferentie met andere klachtbehandelende instanties en de kinderrechter was.
Klachtbehandeling is daarentegen wel één van de drie taken van de kinderombudsman, en zelfs de enige taak waarvoor het wetsvoorstel bevoegdheden bevat (hoofdstuk II). Gelet op de rechtsvergelijkende informatie valt op dat de toelichting niet motiveert waarom ten aanzien van de klachtbehandeling is gekozen voor een aanpak die totaal afwijkt van die in de genoemde drie landen.
Ad b. Tussen het indienen van dit wetsvoorstel en nu zijn er inmiddels wereldwijd in ruim 40 landen Kinderombudsmannen. In Europa zijn er 35 kinderombudsman-instituten in 25 landen. Zij hebben verschillenden benamingen en vervullen verschillende functies. In de Memorie van Toelichting staat dat Kinderombudswerk in het buitenland, de landen met Kinderombudsman zoals België en Zweden, op zeer verschillende wijze is vormgegeven. De Memorie van Toelichting gaat niet uit van het beleid van die landen maar van het algemenere profiel dat UNICEF heeft opgesteld voor de invulling van de taken van de Kinderombudsman.
De taak van de Kinderombudsman overlapt de taak van de rechter niet. De Kinderombudsman kan als alle klachteninstanties zijn doorlopen en de klacht niet is opgelost de zaak in behandeling nemen. De Kinderombudsman bekijkt de wijze waarop een beslissing van de kinderrechter wordt uitgevoerd door de betrokken instelling en kan een aanbeveling doen aan de betreffende instelling. De Ombudsman behandelt klachten die door een interne of provinciale klachtencommissie zijn behandeld. De Kinderombudsman doet geen uitspraak over zaken die bij de kinderrechter liggen. Door de behandeling van individuele klachten en het doen van dossieronderzoek is de Kinderombudsman in staat om klachten van jeugdigen te inventariseren en aan de hand daarvan problemen te signaleren.
Ad c. De memorie van toelichting wijst op ervaringen met kinder- en jeugdombudswerk in Nederland.1 Uit die ervaringen zou blijken dat er in het bijzonder behoefte is aan coördinatie en overzicht, en aan een onafhankelijk orgaan dat «gevraagd en ongevraagd een aantal zaken aan de orde stelt».
Ook hier betreft het taken die in de voorgestelde regeling niet zijn uitgewerkt en van bevoegdheden voorzien. De vraag rijst bovendien wat de kinderombudsman kan toevoegen aan de talloze bestaande instanties die in de toelichting worden genoemd, en of het niet in hoofdzaak gaat om onderwerpen die veeleer, en meer effectief, sectoraal en/of decentraal kunnen worden behartigd, zoals bijvoorbeeld in het onderwijs.
De Raad adviseert het voorstel in het licht van de voorgaande punten nader toe te lichten, en waar nodig aan te passen.
Ad c. De vraag die de Raad van State stelt over de toegevoegde waarde van de Kinderombudsman staat niet meer ter discussie. Men is het er maatschappelijk en politiek over eens dat kinderen gebaat zijn bij een landelijke organisatie die hun belangen behartigd en overzicht heeft. Zoals bijvoorbeeld op het gebied van jeugdzorg, bestaande en toekomstige wetgeving, het verdrag inzake de Rechten van het Kind en het betrekken van jeugdigen bij (politieke en maatschappelijke) besluitvorming. De motie Arib/van Vliet is aangenomen door de Tweede Kamer en de voormalige staatssecretaris Volksgezondheid, Welzijn en Sport heeft toentertijd toegezegd met een wetsvoorstel te zullen komen. Waar mogelijk wordt het jeugdbeleid decentraal uitgevoerd. Ook dit punt staat niet er discussie. Waar het wel om gaat is: hoe wordt het takenpakket van de Kinderombudsman ingevuld?
De Kinderombudsman speelt een rol op het gebied van lokaal jeugdbeleid en kan als ondersteuning daarvan worden beschouwd. Deze adviseert over knelpunten waar provincies en gemeenten tegenaan lopen bij de uitvoering van het jeugdbeleid en stelt onderzoek in als blijkt dat het jeugdbeleid binnen gemeenten voor verbetering vatbaar is.
2. Het verslag «Modellen voor een instituut kinderombudsman» mondt uit in een beleidsadvies over onder meer het functie- en takenpakket van de kinderombudsman.2 In de memorie van toelichting wordt echter niet op het verslag ingegaan. Aangezien bij het onderzoek dat aan dit verslag ten grondslag ligt, de kinderombudsfuncties als genoemd in de motie Arib/Ravestein als uitgangspunt zijn genomen, ligt het in de rede dat de toelichting ingaat op dit verslag en het beleidsadvies, en daarbij gemotiveerd ingaat op eventuele afwijkingen daarvan.
De Raad adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande nader te bezien.
2. Het verslag van het SCO Kohnstamm: modellen voor een instituut Kinderombudsman constateert dat er in ieder geval een omissie is waar het verslaglegging over en bevordering van de implementatie van het VN-Verdrag betreft. Deze taak behoeft uitvoering. Hetzelfde geldt voor het geven van gevraagd en ongevraagd advies. Als specificatie geldt dat een structurele aanpak nagestreefd moet worden. Een derde taak monitoring en rapportage wordt als belangrijk gezien. Direct gekoppeld aan het eerste taakgebied. Tot slot zijn verreweg de meeste respondenten het erover eens dat op terrein van klachtreceptie en behandeling het nodige te verteren dat al is het maar het verzorgen van een betere toegankelijkheid van reeds bestaande voorzieningen. Ook moet er sprake zijn van gerichte beoordeling van de volledigheid en feitelijke werking van voorzieningen en procedures op regionaal en lokaal niveau. Verder wordt het belang genoemd van de onafhankelijke representatie van kinderen en jongeren eventueel gekoppeld aan specifieke taken op het terrein van kinderen onder de 12 jaar (ivm Nationale Jeugdraad die zich richt op jongeren van 12–25 jaar).
Het bij wetsvoorstel door indiener voorgestelde takenpakket sluit aan bij het beleidsadvies van het SCO-Kohnstamm Instituut (2001, p. 45), nl: het gouvernementele slihouet vormt de basis van het functieen takenpakket van de Kinderombudsman. Dit takenpakket moet verder worden uitgewerkt door er elementen aan toe te voegen uit zowel het representatie- als het klachtbehandelingsslihouet. Er ontstaat dan een takenpakket waarin:
– registratie en onderzoek van klachten over de schending van rechten van het kind,
– signalering,
– (ongevraagd) advies en verslaglegging centraal staan.
Dit zijn allemaal taken, die in de huidige voorzieningenstructuur niet (volledig) worden uitgevoerd.
II. Taken van de kinderombudsman
3. Artikel 3 van het wetsvoorstel noemt als taken van de kinderombudsman:
a) toezien op de naleving van het VN-Verdrag,
b) gevraagd en ongevraagd advies geven over wetgeving die en beleid dat de positie van jeugdigen raakt, en
c) onderzoek instellen naar aanleiding van klachten van jeugdigen of hun wettelijk vertegenwoordigers.
De Raad plaatst de volgende kanttekeningen bij het voorgestelde takenpakket.
Ad a. Toezicht op de naleving van het VN-Verdrag
4. Bij brief van 12 november 2001 hebben de Ministers van Justitie en van Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties de Tweede Kamer bericht dat een voorontwerp van een regeling tot instelling van een mensenrechtencommissie zal worden opgesteld.1 De verwachting is dat het voorontwerp reeds in het voorjaar van 2002 kan worden gepubliceerd. Uit de brief blijkt dat het kabinet van mening is dat de mensenrechtencommissie op het terrein van de advisering over wetgeving en beleid over grond- en mensenrechten een belangrijke meerwaarde zou kunnen hebben. De mensenrechtencommissie zal gaan rapporteren en adviseren over (de naleving van) mensenrechtenverdragen. Het ligt voor de hand dat de mensenrechtencommissie zich ook zal bezighouden met de rechten van het kind en in zoverre (in elk geval voor een deel) taken vervult die in de voorgestelde regeling aan de kinderombudsman worden toegekend. Daarmee rijst de vraag of toezicht op de uitvoering van het VN-Verdrag door een kinderombudsman naast de mensenrechtencommissie nog nodig is en toegevoegde waarde heeft, en zo ja, hoe overlapping van de werkzaamheden van beide instanties kan worden voorkomen. De Raad adviseert het onderhavige wetsvoorstel nader te overwegen zodra het voorontwerp beschikbaar is.
II Taken van de Kinderombudsman
Ad a. Toezicht op de naleving van het VN-verdrag
3 en 4. De indiener verbaast zich over het advies waarin de Raad van State stelt dat de taken van de Kinderombudsman door een nog in te stellen mensenrechtencommissie kunnen worden uitgevoerd. De mensenrechtencommissie bestaat nog niet en het is maar de vraag of deze wordt ingesteld. Richt de mensenrechtencommissie zich op het toetsen van beleid in Nederland of juist op mensenrechtenschendingen in de hele wereld? Duidelijk is dat de mensenrechtencommissie een zeer breed tekenpakket heeft doordat zij zal moeten toezien op de naleving van alle door Nederland onderkende verdragen.
De Kinderombudsman is juist speciaal gericht op de positie van de rechten van kinderen in Nederland kan daardoor sneller en effectiever signaleren en adviseren over jeugdbeleid. Uiteraard moet voorkomen worden dat het takenpakket van de Kinderombudsman overlap vertoont met de nog in te stellen mensenrechtencommissie. De taken van beide instellingen zullen te zijner tijd voldoende moeten worden afgebakend en waar mogelijk kan kennis worden uitgewisseld en worden samengewerkt.
Zoals hierboven is aangegeven is een van de taken van de Kinderombudsman om voor te lichten en ook bewustwording te creëren over kinderrechten. Hierbij kan de Kinderombudsman tijdens de ontwikkelingen van het Mensenrechteninstituut de partijen met raad en daad bijstaan. Ook kunnen indien er een onafhankelijk Mensenrechteninstituut komt, afspraken worden gemaakt over de afstemming op het gebied van het monitoren van kinderrechten. De taken van beide instellingen zullen te zijner tijd voldoende moeten worden afgebakend en waar mogelijk kan kennis worden uitgewisseld en worden samengewerkt. Het feit blijft dat een Kinderombudsman toegankelijk en laagdrempelig voor kinderen moet zijn. Hierdoor is in ieder geval een duidelijk gezicht (front-Office)nodig. Hoe het back-Office er verder uitziet en waar de informatie vandaan komt, hebben kinderen geen boodschap aan. Als ze maar goed en snel worden geholpen. De Kinderombudsman is juist speciaal gericht op de positie van de rechten van kinderen in Nederland en kan daardoor sneller en effectiever signaleren en adviseren over zaken die kinderen aangaan.
5. Uit de memorie van toelichting blijkt dat de taak van de kinderombudsman toe te zien op de naleving van het VN-Verdrag omvat: het informeren van jeugd en volwassenen over kinderrechten, alsmede de verslaglegging aan het VN-Comitée over de uitvoering door Nederland van de verdragsverplichtingen.1 In beide gevallen treedt de kinderombudsman op namens de Nederlandse staat, aldus de toelichting. De Raad meent dat niet is uitgesloten dat deze taak in strijd komt met de overige taken, waarbij aan de kinderombudsman een onafhankelijke en onpartijdige rol is toebedeeld. Verder moet worden betwijfeld of het juist is het toezicht op de naleving van het VN-Verdrag en de vertegenwoordiging van Nederland voor het VN-Comitée over de uitvoering van dat verdrag te verenigen in één instantie of persoon. De Raad adviseert de verenigbaarheid van de verschillende taken te heroverwegen.
5. Ook hier geldt dat de Kinderombudsman geen uitvoerende instantie is van jeugdbeleid. De functie Kinderombudsman brengt met zich mee dat er inzicht is in de wijze waarop het Verdrag wordt uitgevoerd en waar de knelpunten zitten. De Kinderombudsman hoeft niet als enige zorg te dragen voor de verslaglegging aan het VN-Comitée en kan samenwerken met andere instanties, zoals bijvoorbeeld de Nationale Jeugdraad waar jeugdigen zelf zitting in hebben of de nog in te stellen mensenrechtencommissie.
Om dit kracht bij te zetten geeft de indiener het voorbeeld van België aan: De kinderombudsman (de Commissaris heet het in België) brengt aan de voor de Voorzitter van het Vlaams Parlement jaarlijks verslag uit.
Ad b Advisering over wetgeving en beleid
6. Ten aanzien van de taak te adviseren over wetgeving en beleid ten aanzien van jeugdigen rijst de vraag of deze taak niet voor een belangrijk deel kan worden vervuld door de mensenrechtencommissie.
Blijkens de toelichting dient de kinderombudsman gevraagd en ongevraagd advies te geven aan kinderen, overheden en organisaties, ouders, belangenorganisaties en het parlement, op alle beleidsterreinen waarmee jeugdigen direct of indirect te maken krijgen. Aldus zal deze taak van de kinderombudsman bijzonder breed zijn, en zich zowel richten op individuen als op organisaties, publiek en privaat. De Raad acht uitwerking en precisering van de adviestaak gewenst voor de effectiviteit van deze taak, en ter voorkoming van het risico van vrijblijvendheid.
Een nauwkeuriger omschrijving van de adviestaak is voorts van belang voor de onderzoeksbevoegdheden van de kinderombudsman. De kinderombudsman zal onderzoeksbevoegdheden moeten krijgen om de adviesfunctie goed uit te kunnen voeren, aldus de toelichting.1 Opname van deze onderzoeksbevoegdheden in het wetsvoorstel had dan in de rede gelegen.
De Raad adviseert het voorstel in het licht van het voorgaande nader te bezien.
Ad b. Adviseren over wetgeving en beleid
6. Zie ook reactie bij punt 4
De Memorie van Toelichting vermeld op pagina 7 onder punt 2.3. dat de «Kinderombudsman onderzoeksbevoegdheden moet krijgen om de adviesfunctie goed te kunnen uitvoeren». Zodat deze aan de hand van vragen uit de praktijk en de adviezen die zij verstrekt kan besluiten om nader onderzoek te doen. De conclusies van het door de Kinderombudsman ingestelde onderzoek dienen als advies over wetgeving en beleid. Deze taak vloeit voort uit de doelstelling van de Kinderombudsman. Het is onlogisch als deze taak wordt uitbesteed aan (een nog in te stellen) mensenrechtencommissie.
Ad c. Individuele klachtbehandeling
7. Van de drie taken is die van individuele klachtbehandeling veruit het meest uitgewerkt. Uit de toelichting2 blijkt dat de initiatiefnemers niet tevreden zijn over het functioneren van het klachtrecht. De in dat verband genoemde voorbeelden betreffen vooral interne klachtprocedures. Daarmee is de noodzaak van het creëren van een nieuwe externe klachtinstantie nog niet gemotiveerd. De Raad wijst in dit verband op het volgende.
8. Voor zover het gaat om gedragingen van bestuursorganen en hun medewerkers is er de Nationale ombudsman, die een brede bevoegdheid heeft: de rijksoverheid (de ministeries en hun onderdelen, alsmede de zelfstandige bestuursorganen), de provincies, ongeveer 200 aangesloten gemeenten (per 1 januari 2002) en de waterschappen. Ook minderjarigen hebben het recht een klacht in te dienen bij de Nationale ombudsman, mede over de wijze waarop hun klacht in een eerder stadium intern is behandeld, gelet op hoofdstuk 9 van de Algemene wet bestuursrecht (Awb).
De Raad wijst verder op een voorgenomen wetsvoorstel extern klachtrecht, waarvoor een voorontwerp is gepubliceerd3, en dat intussen bij de Raad aanhangig is gemaakt.4 Met dit wetsvoorstel wordt beoogd te voorzien in een landelijk dekkend stelsel van volwaardige externe klachtvoorzieningen, zodat daardoor ook in alle gemeenten toegang zal bestaan tot een ombudsman. De toelichting gaat geheel aan dit voornemen voorbij.
Het valt op dat de toelichting bij het wetsvoorstel niet ingaat op de vraag of het voorgaande nog reden geeft tot, en ruimte laat voor een aparte kinderombudsman die – ook – klachten behandelt. De Raad meent dat, voor zover het de publieke sector betreft, er geen noodzaak is voor een kinderombudsman met de taak van externe klachtbehandeling.
De toelichting geeft aan dat het de bedoeling is dat de kinderombudsman niet alleen klachten behandelt waarvoor geen voorziening is, maar ook klachten waarvoor een bestaande voorziening al is doorlopen. De Raad acht dat laatste ongewenst, als het gaat om een voorziening in de vorm van een andere externe klachtinstantie. Aldus zou namelijk een vorm van beroep worden gecreëerd, hetgeen niet past in ons systeem van extern klachtrecht.
Ad c. Individuele klachtenbehandeling
7 en 8. Ook hier gaat de Raad van State voorbij aan het doel van het instellen van een Kinderombudsman. Het grote belang van de Kinderombudsman als klachtinstantie is dat deze een beleid voert dat zich specifiek richt op het belang van een kind in een zaak. Dit beleid is niet voorgeschreven aan de gemeentelijke ombudsman en de andere klachtvoorzieningen.
De kritiek op bestaande klachtcommissies luidt dat deze klachtvoorzieningen niet voldoende onafhankelijk zijn. De Kinderombudsman is als onafhankelijk instituut een goede aanvulling op de bestaande klachtvoorzieningen voor de jeugd.
9. Ingevolge het tweede lid van artikel 4 van het wetsvoorstel zal de kinderombudsman ook bevoegd zijn ten aanzien van niet-gouvernementele organisaties die krachtens artikel 5 zijn aangewezen. Blijkens de toelichting1 gaat het hier om klachtbehandeling, als «last ressort», ten aanzien van private instellingen die een publieke taak uitvoeren, zoals kinderopvang, de gehandicaptensector, de Jeugd Gezondheidszorg, de openbare ruimte, onderwijs etc.
De Raad wijst er allereerst op dat ook deze organisaties vallen binnen de bevoegdheid van de Nationale ombudsman voor zover zij openbaar gezag uitoefenen. Verder acht de Raad de term niet-gouvernementele organisaties voor de organisaties waar het hier om gaat verwarrend. Immers, deze term wordt algemeen gebruikt voor organisaties die een bepaald belang voorstaan en verdedigen, in het bijzonder ook in contacten met overheden, en die veelal – ook – in internationaal verband opereren.
9. Indiener vervangt deze term niet-gouvermentele organisaties door de term «private instellingen» (zie ook bij woordgebruik onder punt 1 Algemeen).
Ad c. Individuele klachtenbehandeling en samenwerking met de Nationale Ombudsman
Indiener heeft diverse oriënterende gesprekken gehad met de nationale Ombudsman (Alex Brenninkmeijer en zijn stafmedewerkers). Op basis van deze gesprekken zijn de volgende situaties denkbaar waarbij de behandeling van externe klachten van kinderen niet op de 2 plaatsen terecht komen, maar juist bij één zichtbaar loket. De Kinderombudsman werkt nauw samen met de Nationale Ombudsman op het terrein van individuele klachtbehandeling en onderzoek. Dit kan in een constructie van het instellen van een substituut ombudsman met een geheel eigen front-Office. Vergelijkbaar met de Griekse Nationale Ombudsman zoals bovenomschreven. De Griekse Ombudsman werkt met substituut ombudsmannen die extra bevoegdheden bij Wet toegekend hebben gekregen. Dit decreet geeft de substituut Kinderombudsman uitgebreide bevoegdheden om ook private instellingen te beoordelen. Dit zou ook een vereiste zijn voor de Nederlandse situatie. Dit omdat jeugd met name te maken heeft met private instellingen als kinderopvang, jeugdzorginstellingen en dergelijke. De Griekse Nationale Ombudsman heeft een eigen gezicht naar buiten toe (eigen front-Office), gaat ook vaak zelf op pad. De Kinderombudsman kan echter een beroep doen op het back-Office en expertise van het Instituut van de nationale ombudsman. De Nederlandse Ombudsman ziet mogelijkheden om dit model ook in Nederland te implementeren. Zij werkt momenteel met 2 substituut ombudsmannen met een duidelijk eigen thema (bijvoorbeeld vreemdelingenbeleid). Er zou ook een instituut ombudsman kunnen worden aangesteld met als aandachtsgebied kinderen. Er moeten op voordracht van de Nationale Ombudsman dan drie kandidaten worden voorgedragen aan de Tweede Kamer. Deze procedure duurt vaak een aantal maanden. Voorop staat natuurlijk dat er een budget aanwezig is voor het Instituut. (financiële onafhankelijkheid – onafhankelijkheid bij wet. Zelfde status als Rechterlijke Macht en Rekenkamer).
Een ander model is dat een Instituut van de Kinderombudsman (fysiek) onderdak krijgt bij de Nationale Ombudsman. Ook kan het er uit bestaan dat de twee instituten naast elkaar bestaan, maar dat bijvoorbeeld de Kinderombudsman gebruik mag maken van het back-Office van de Nationale Ombudsman op het gebied van klachtenbehandeling. Hierbij kan dan gedacht worden aan een vergelijkbare verwijzing als in het Belgische Oprichtingsdecreet wordt gedaan: De Commissaris kan hiertoe onder meer een beroep doen op de wetenschappelijke expertise en ervaring van het Vlaams Centrum voor Bevordering van het Welzijn van Kinderen en Gezinnen, voor zover geen afbreuk gedaan wordt aan het geheel van de opdrachten van het Centrum. Het is belangrijk dat een Kinderombudsman kinderen een stem geeft. Het feit blijft dat een Kinderombudsman toegankelijk en laagdrempelig voor kinderen moet zijn. Hiervoor is in ieder geval een duidelijk gezicht (front-Office) nodig. Hoe het back-Office er verder uitziet en waar de informatie vandaan komt, daar hebben de kinderen verder geen boodschap aan. Als ze maar goed en snel worden geholpen! De Kinderombudsman is juist speciaal gericht op de positie van de rechten van kinderen in Nederland kan daardoor sneller en effectiever signaleren en adviseren over jeugdbeleid. Indiener onderzoekt momenteel al hoe een goede inbedding van het back-Office kan plaatsvinden bij bestaande organisaties en hoe een betere koppeling tussen de verschillende instituten kan ontstaan in plaats van weer een nieuw instituut.
Hiertoe heeft zij onder andere afgestemd met de Nationale Ombudsman. Met beide varianten zijn ervaringen opgedaan. Zo bestaat in België, Noorwegen, IJsland en Zweden een onafhankelijke en zelfstandige Kinderombudsman. In Hongarije, Oekraïne, Portugal en Spanje is het instituut ondergebracht bij een nationale mensenrechtenorganisatie. Beide varianten hebben voor- en nadelen die onder meer te maken hebben met de focus, de garantie van een budget voor kinderrechten en de status van de organisatie.
Het instituut van de Nationale Ombudsman is ingesteld om de burger een mogelijkheid te geven om klachten over uitvoering van taken door de overheid voor te leggen aan een onafhankelijke deskundige instantie. Deze mogelijkheid staat naast andere voorzieningen, zoals de volksvertegenwoordiging, de rechterlijke macht, en interne procedures van klachtbehandeling. Het werk van de ombudsman kan leiden tot het alsnog nemen van een maatregel en heeft uiteindelijk tot doel bij te dragen aan het herstel van geschonden vertrouwen. In Nederland hebben vooral grotere gemeenten als Amsterdam, Rotterdam, Den Haag en Utrecht een eigen gemeentelijke ombudsman.
10. In het voorgestelde artikel 20 worden de artikelen 13 en 17 tot en met 27 van de Wet Nationale ombudsman van overeenkomstige toepassing verklaard. Het valt op dat elke uitleg dienaangaande in de toelichting afwezig is, terwijl de toelichting evenmin een artikelsgewijs behandeling bevat. De Raad wijst er overigens op dat het hiervoor aangehaalde voorontwerp extern klachtrecht een ingrijpende herschikking bevat van bepalingen tussen de Wet Nationale ombudsman en de Awb. Het initiatiefwetsvoorstel maakt niet zichtbaar dat deze komende verandering door de indieners is onderkend.
De Raad adviseert het wetsvoorstel met inachtneming van de voorgaande punten aan te passen.
10. Zie gewijzigde decreten in België:
Decreet van 6 juli 2005 houdende de wijziging van diverse decreten, wat het statuut van de mandaathouders in de aan het Vlaams Parlement verbonden instellingen betreft.
Decreet van 31 januari 2003 houdende wijziging van het decreet van 15 juli 1997 houdende de oprichting van een Kinderrechtencommissariaat en instelling van het ambt van kinderrechtencommissaris en van het decreet van 7 juli 1998 houdende de instelling van de Vlaamse Ombudsdienst.
Indiener onderkent het feit dat er wijzigingen zullen moeten toegepast in de Awb. En verwijst hierbij naar het antwoord op vraag 8 en 9. Indien er wordt gekozen voor de optie waarbij het Griekse model van de Kinderombudsman wordt gevolg en er dientengevolge een substituut-ombudsman wordt ingesteld met verregaande bevoegdheden op het terrein van kinderen, dus ook ten opzichte van private instellingen, is de Wet Nationale Ombudsman van overeenkomstige toepassing. Ten opzichte van de bevoegdheden ten overstaande van private instituten kan gekeken worden naar het oprichtingsdecreet van de Griekse Kinderombudsman, namelijk Aanpassing in de grondwet 2001 en Law No. 3094/2003.
Hiertoe zal ook een toevoeging van deze taken in de Awb dienen te worden opgenomen en de Wet Nationale Ombudsman.
Hiertoe moet vooreerst verregaande afstemming worden bereikt met het instituut de Nationale Ombudsman. Ook weer extra bekendheid voor het instituut Nationale Ombudsman.
Indien wordt verkozen om een Kinderombudsman instituut naast de bestaande Nationale Ombudsman in te stellen (al dan niet onder de vleugels van de Nationale Ombudsman) dan verwijst indiener op basis van het recente (literatuur) onderzoek naar de uitgewerkte bevoegdheden zoals ook omschreven bij het Belgische Kinderrechtencommissariaat, namelijk: dit Commissariaat heeft een vergelijkbare onderzoeksbevoegdheden die aansluiten bij het voor Nederland voorgestelde model.
– De overheid stelt de Kinderombudsman alle informatie ter beschikking die voor het volbrengen van zijn opdrachten vereist is. Op eenvoudig verzoek van de Kinderombudsman verstrekt zij alle dienstdoende inlichten en documenten.
– De Kinderombudsman kan, in de uitvoering van zijn opdrachten, het advies inwinnen.
– De Kinderombudsman heeft vrije toegang tot alle overheidsgebouwen en tot de voorzieningen. De verantwoordelijkheden en de personeelsleden zijn ertoe gehouden aan de Kinderombudsman stukken en de informatie die hij nodig acht mee te delen, met uitzondering van die welke door het medisch geheim beschermd zijn of waarvan ze kennis hebben genomen in hun hoedanigheid van noodzakelijke vertrouwenspersoon (beroepsgeheim).
Indiener is hoe dan ook van het standpunt dat geen dubbele zaken worden gedaan. De Kinderombudsman zal dan kunnen fungeren als voorportaal voor de Nationale Ombudsman. Anderzijds kan de Nationale Ombudsman indien klachten van kinderen bij hem terecht komen doorverwijzen naar de Kinderombudsman.
De Kinderombudsman kan vergelijkbaar met de Nationale Ombudsman uit eigen beweging een onderzoek instellen (9:26 AWB) danwel of op basis van een verzoekschrift (klacht – 9:18 AWB). Er zou overeenkomstig een artikel Kinderombudsman moeten worden toegevoegd. Vergelijk met de situatie van toevoeging van de met het in werking treden van de Wet extern klachtrecht. Een groot deel van de procedurele bepalingen die voor die tijd in de Wet Nationale Ombudsman stonden zijn bij deze wet overgeheveld naar het Algemene Wet bestuursrecht. Deze bepalingen zijn nu niet alleen van toepassing op de klachtprocedure bij de Nationale Ombudsman, maar ook op procedure bij ombudsmannen of ombudsmancommissies die zijn ingesteld door decentrale overheden (provincies, gemeenten, waterschappen en gemeenschappelijke regelingen). De Wet extern klachtrecht is inwerking getreden op 1 januari 2006 (Stb 2005, 116).
11. De institutionele vormgeving van het ambt van kinderombudsman is neergelegd in de artikelen 7 tot en met 16 van het wetsvoorstel. Deze bepalingen volgen vrijwel geheel de dienovereenkomstige bepalingen in de Wet Nationale ombudsman. Ook hier mist de Raad node een toelichting. Hiervoor heeft hij uitdrukking gegeven aan zijn bezwaren tegen het wetsvoorstel, daar waar dit ook externe klachtbehandeling opdraagt aan de kinderombudsman. In dat licht bezien, is het voor de Raad niet vanzelfsprekend dat de bepalingen uit de Wet Nationale ombudsman inzake het ambt van Nationale ombudsman worden overgenomen in het voorliggende wetsvoorstel.
11. Indiener heeft eerder uitdrukking gegeven aan het feit dat de Griekse en Belgische situatie van de Kinderombudsinstituut goed aansluit bij het voorgestelde takenpakket van de Nederlandse Kinderombudsman. Hiertoe is zij de mening toegedaan dat overeenkomstige bepalingen uit de oprichtingsdecreten van deze landen een goede invulling geven aan wat indiener voor ogen heeft.
Belgische Oprichtingsdecreet: Artikelen 3, 7, 8, 9, 13 is erg belangrijk voor welke constructie dan ook: het Vlaams Parlement stelt jaarlijks op voorstel van de Commissaris de kredieten vast die nodig zijn voor de werking van het Kinderrechtencommissariaat.
Grieks model: Law No. 3094/2003.
The new Law n. 3094/2003, which has substituted the 2477/97, has introduced among others a significant addition to the Ombudsman’s jurisdiction: the Ombudsman has assumed the mission of defending and promoting children’s rights. The Ombudsman is assisted by five Deputy Ombudsmen, one of whom is appointed as Deputy Ombudsman for children. For the protection of children’s rights the Ombudsman also has jurisdiction over matters involving private individuals, physical or legal persons, who violate children’s rights.
12. De breedte van het voorgestelde takenpakket en van het werkterrein van de kinderombudsman stelt eisen aan de ondersteuning van de bekleder van dit ambt door zijn bureau. De Raad mist aandacht daarvoor in de toelichting.
Vergelijkbaar met artikel 7 Belgische oprichtingsdecreet:
Bij de benoeming en verdere uitoefening van zijn mandaat moet de Commissaris voldoen aan de volgende voorwaarden:
– De Belgische nationaliteit bezitten, zijn woonplaats hebben in het Vlaamse Gewest of het tweetalig gebied Brussel-Hoofdstad en in het bezit zijn van een Nederlandstalig diploma
– Van onberispelijke gedrag zijn
– De burgerlijke en publieke rechten genieten
– In het bezit zijn van een universitair of daarmee gelijkgesteld diploma
– Minstens 5 jaar nuttige beroepservaring hebben, die dienstig is voor de uitoefening van het ambt
– Beantwoorden aan het profiel zoals omschreven door het Vlaams parlement
– Het Vlaams parlement benoemt de Commissaris voor éénmalige hernieuwbare termijn van 5 jaar
Hierbij stelt indiener voor om een verwijzing te maken naar het VRK en kindspecifieke deskundigheid (artikel 3, 12 VRK).
Verder dient de toelichting ook aandacht te besteden aan de wijze waarop de kinderombudsman zal gaan samenwerken met terzake al actieve organisaties.
Zie boven: signalering en informatie verstrekking over en weer, intermediairs die zaken kunnen doorverwijzen aan Kinderombudsman.
Zo is de vraag welke verplichtingen op deze organisaties rusten ten aanzien van de kinderombudsman op het punt van informatieverstrekking en verslaglegging.
Echter onafhankelijkheid wordt hierbij in acht gehouden.
13. Uit de toelichting blijkt dat de indieners is verzocht af te zien van een naam waarvan het woord «ombudsman» onderdeel is. De indieners menen echter dat de toevoeging «kinder-»onderscheidend genoeg is.
In ons land is de naam «ombudsman» door de wetgever gebruikt als aanduiding van instanties van klachtbehandeling. Het voorgestelde takenpakket van de kinderombudsman is echter veel breder, zodat de naam «ombudsman» als aanduiding minder passend, en verwarrend is. Dat geldt a fortiori indien de kinderombudsman niet ook externe klachtbehandeling tot taak zou krijgen.
De Raad wijst er tenslotte op dat het al eerder aangehaalde voorontwerp extern klachtrecht ook een bepaling bevat over de bescherming van de naam «ombudsman».
De Raad adviseert het wetsvoorstel in het licht van het voorgaande nader te bezien.
Indiener acht het belang van naamgeving groot om bereikbaar en aanspreekbaar te zijn voor de doelgroep kinderen. Echter zij realiseert zich ook dat het eerste belang is om te komen tot de instelling van het Instituut (met werktitel) Kinderombudsman met een goed afgebakend takenpakket. Naam en locatie komen op een tweede plaats. Voor de naamgeving van het instituut is onder meer van belang dat het voor kinderen en jongeren:
– Herkenbaar
– Laagdrempelig
– Toegankelijk
– Voor zover mogelijk de lading dekt van het takenpakket (echter het komt toch op de communicatiestrategie aan hoe je een Instituut neerzet)
– Bij de tijd is
– Etc.
Indiener wil in het traject van de uiteindelijke oprichting van het Kinderombudsmaninstituut zoals ieder bedrijf, organisatie, ministerie een reclamebureau inschakelen om mee te denken over de branding (naam, logo, website, ed.) van het Instituut. Dit bureau kan meedenken over een vanuit PR-overwegingen strategische naam, die duidelijk is voor kinderen, de inhoud van het takenpakket dekt en internationaal aansluit.
Voor indiener is het van groot belang dat kinderen een stem krijgen in dit proces van het bedenken van een geschikte naam voor het Kinderombudsmaninstituut zoals dit ook in verschillende andere landen het geval is geweest (o.a. in België, hier is men gekomen op het Kinderrechtencommissariaat). Weliswaar zijn kinderen in het verleden hierover bevraagd. Zo bleek rolden op basis van interviews door het SCO-Kohnstamm instituut met het jongerenpanel de volgende namen uit de bus:
– JONG,
– Jongbudsman,
– Kinderombudsman
Uit een onderzoek van WESP bleek weer dat de term «ombuds» onduidelijk is voor de meeste kinderen. Het wordt moeilijk of ingewikkeld gevonden en kinderen vertellen niet te snappen wat het betekent.
Een reclamebureau kan namens het Kinderombudsman Instituut bijvoorbeeld een wedstrijd uitschrijven voor kinderen om over de naam na te denken. Dit levert gelijk een eerste kennismakingscampagne op met de Kinderombudsman. Kinderen hebben zelf toch vaak de beste ideeën.
Reactie met betrekking tot vragen over ingediende Wetsvoorstel:
Indiener heeft zich bij het wetsvoorstel laten leiden door de inzichten die op dat moment bestonden met betrekking tot de term Kinderombudsman. In 2001 bleek ook uit het SCO-Konhstamm: Alle input in dit onderzoek wijst op een sterke voorkeur voor de benaming Kinderombudsman. De betiteling Kinderombudsman is een bekende en in veel opzichten erkende. Dat blijkt uit de literatuur. In een document van UNICEF wordt gesteld: «An ombudsman for children is traditionally defined as an independent statutory body established to promote the rights an interest for children.» Er zijn wel enkele landen die een andere aanduiding hanteren maar verreweg de meeste hanteren de term Kinderombudsman of een hieraan zeer nauw gelieerde titel. In dit opzicht plaatst Nederland zich een gegroeide internationale traditie als de term Kinderombudsman wordt gekozen. De naam is zeer herkenbaar en heeft een optimale laagdrempeligheid in combinatie met een hoge mate van gezag. Dit wordt in het bijzonder van belang geacht voor de toegankelijkheid ten behoeve van kinderen.
Ook heeft het SCO Konhstamm instituut de bescherming van de naam «ombudsman» weerlegt: Hoewel de naam «ombudman» in de publieke sector volgens het Voorontwerp van de Memorie van Toelichting extern klachtrecht een zekere bescherming verkrijgt, is niet uitgesloten dat deze naam in een andere wettelijke regeling een andere inhoud krijgt dan in het Awb (p. 40). Er blijken ook na bestudering van het Voorontwerp van Wet terzake externe klachtenregelingen geen principiële bezwaren te zijn voor de betiteling «Kinderombudsman» (p. 43).
14. Voor een redactionele kanttekening verwijst het college naar de bij het advies behorende bijlage.
– De definitie in artikel 1, onder a, verduidelijken; deze verwijst naar artikel 2 waarin evenmin een omschrijving is gegeven.
Motie van de leden Arib en Ravestein, voorgesteld op 9 mei 2000, kamerstukken II 1999/2000, 26 816, nr. 7; aanvaard op 23 mei 2000.
Brief van de minister van Justitie en de Staatssecretaris van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal, op 13 november 2000, kamerstukken II 2000/01, nr. 32, blz. 4.
Modellen voor een «instituut kinderombudsman», verslag van een verkennend onderzoek naar de opzet en inrichting van een instituut kinderombudsman, A. J. Nijssen en G. E. Schmidt, Amsterdam/Den Haag, september 2001.
Brief van de Staatssecretarissen van Justitie en van Volksgezondheid, Welzijn en Sport aan de Voorzitter van de Tweede Kamer, 4 december 2001, kamerstukken II 2001/02, 28 007, nr. 3, blz. 5.
Concluding Observations of the Committee on the Rights of the Child: the Netherlands, CRC/15/add. 114, 8 oktober 1999.
Brief van 12 november 2001 van de Ministers van Justitie en Binnenlandse Zaken en Koninkrijksrelaties over de instelling van een nationale mensenrechtencommissie, nr. 5133027/01/6.
M. P. Gerrits-Janssens en J. B. J. M. ten Berge, «Het Voorontwerp extern klachtrecht», NTB 2001/8, bladzijden 211–216.