Nr. 20 VOORLICHTING VAN DE AFDELING ADVISERING VAN DE RAAD VAN STATE VAN HET KONINKRIJK

Aan de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal

Den Haag, 11 november 2016

Bij brief van 14 juli 2016 heeft de Voorzitter van de Tweede Kamer der Staten-Generaal op de voet van artikel 21a, eerste lid, van de Wet op de Raad van State bij de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk aanhangig gemaakt een verzoek om voorlichting betreffende het amendement van het lid Bikker c.s. over het toekennen van de bevoegdheid aan Statenleden van Aruba, Curaçao en Sint Maarten om een voordracht tot een voorstel van Rijkswet te kunnen doen (Kamerstuk 27 570 (R 1672), nr. 17).

De Tweede Kamer heeft op 7 juli 2016 besloten voorlichting te vragen aan de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk over het toekennen van de bevoegdheid aan leden van de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten om een voordracht tot een voorstel van Rijkswet te kunnen doen – kortweg: over een recht van initiatief voor Statenleden.1

1. Achtergrond van het verzoek

In oktober 2015 is de behandeling hervat van het voorstel van rijkswet van het lid Van Oven, dat in 2002 stil kwam te liggen. Dat voorstel hield in dat het niet langer mogelijk is algemene maatregelen van rijksbestuur vast te stellen zonder wettelijke grondslag. Het lid Van Laar was bereid de behandeling over te nemen.2 Bij de mondelinge behandeling van het voorstel in de Tweede Kamer waren bijzondere gedelegeerden (Statenleden, afgevaardigd door de Staten) van Aruba, Curaçao en Sint Maarten aanwezig. De bijzondere gedelegeerde van Aruba, Bikker, diende een amendement in, waarin het recht om aan de Tweede Kamer een voordracht voor een voorstel van rijkswet te doen werd toegekend aan leden van de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.3 De meeste woordvoerders waren van oordeel dat het amendement te weinig verband hield met het onderwerp van het wetsvoorstel. Daarop was de indiener van het amendement bereid zijn amendement in te trekken. In plaats daarvan stelde hij bij motie voor een verzoek om voorlichting in te dienen bij de Afdeling over het onderwerp van zijn amendement. Daartoe heeft de Tweede Kamer besloten.

2. Inhoud en samengevatte beantwoording van het verzoek

Zoals opgemerkt is het amendement-Bikker ingetrokken. Het voorstel waarop het betrekking had, strekt tot wijziging van het Statuut en is inmiddels aangenomen door de Tweede en de Eerste Kamer.4 De Nederlandse Grondwet regelt de procedure voor de totstandkoming van wetten van het land Nederland.5 Het Statuut neemt die bepalingen als uitgangspunt, en vult de regeling in de Grondwet aan met bepalingen over de totstandkoming van rijkswetten.6 De Afdeling begrijpt de voorlichtingsvraag aldus dat het erom gaat hoe de Afdeling het amendement beoordeelt, uitgaande van de veronderstelling dat de inhoud van het amendement zou worden neergelegd in een voorstel tot wijziging van het Statuut. De indieners van het amendement zijn daar eveneens van uitgegaan; zij hebben de tekst van hun amendement gegoten in de vorm van een voorstel tot wijziging van artikel 15, 17 en 18 Statuut.

De Afdeling gaat in de volgende punten nader in op de inhoud en strekking van het amendement (punt 3), op de structuur van het Koninkrijk (punt 4), de organen van het Koninkrijk (punt 5) en de bestaande wetgevingsprocedure (punt 6). Daarna volgt de uitgewerkte beoordeling van het amendement Bikker e.a. (punt 7) en tot slot een conclusie met de beantwoording van de voorlichtingsvraag (punt 8).

De conclusie luidt dat mede gelet op de in het Statuut van 1954 gekozen constructie, niet positief over het amendement kan worden geadviseerd. Bij wijze van alternatief geeft de Afdeling in overweging om – in aanvulling op het bestaande initiatiefrecht van de Gevolmachtigde Minister – het recht van initiatief toe te kennen aan de Staten als geheel van elk van de landen.

3. Inhoud en strekking van het amendement

In het amendement wordt het recht van initiatief (het recht om voorstellen van (rijks)wet te doen aan de Tweede Kamer) toegekend aan de individuele leden van de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten.7 Dit recht komt nu, naast de Koninkrijksregering en de leden van de Tweede Kamer,8 alleen toe aan de Gevolmachtigde Ministers namens hun regeringen. In het amendement wordt voorts het systeem met bijzondere gedelegeerden, die als afgevaardigden van de Staten kunnen deelnemen aan de mondelinge behandeling van het voorstel in de Tweede en de Eerste Kamer, beëindigd. In plaats daarvan krijgt ieder Statenlid het recht om bij de mondelinge behandeling aanwezig te zijn en in die hoedanigheid gebruik te maken van de aan hen toekomende bevoegdheden.

In het verleden is de mogelijkheid om de positie van de leden van de Staten te versterken een aantal keren aan de orde geweest. Daarbij werd meestal een variant voorgesteld, die zonder wijziging van het Statuut kon worden ingevoerd. Die hield in dat de Staten bij motie hun regering kunnen verzoeken de Gevolmachtigde Minister te instrueren een door hen wenselijk geachte rijkswet bij de Tweede Kamer aanhangig te maken.9 Dit is uiteraard iets anders dan het formele recht van initiatief waarbij een individueel lid van de Staten zelfstandig een wetsvoorstel bij de Tweede Kamer aanhangig kan maken.

Eind 2007 heeft de regering in een inventariserende notitie de mogelijkheid genoemd om de Staten een recht van initiatief toe te kennen. De regering sprak zich toen niet uit over de wenselijkheid van zo’n recht van initiatief.10

4. De structuur van het Koninkrijk

Het amendement-Bikker e.a. was in de visie van de indieners bedoeld als een bijdrage aan het opheffen van het democratisch deficit. Om het voorstel in de juiste context te kunnen plaatsen is het van belang om in te gaan op de structuur van het Koninkrijk waarvoor in het Statuut is gekozen en de argumenten die aan die keuze ten grondslag hebben gelegen.11

Het huidige Statuut kwam in 1954 tot stand. De voorbereidingen die uiteindelijk tot het Statuut hebben geleid namen na de Tweede Wereldoorlog hun aanvang. Zij werden sterk beïnvloed door de naoorlogse ontwikkelingen in Indonesië. In 1948 werden plannen besproken om te komen tot een vernieuwd Koninkrijk der Nederlanden dat een Unie zou moeten gaan vormen met de Verenigde Staten van Indonesië. Het Koninkrijk zou volgens die plannen moeten worden getransformeerd tot het Verenigd Koninkrijk der Nederlanden bestaande uit Nederland, Suriname en de Nederlandse Antillen. Daarvoor zou een rijksgrondwet tot stand moeten komen die zou moeten voorzien in een structuur op rijksniveau met aparte organen waaronder een rijksregering, een rijksparlement en een rijkshof. Binnen die structuur zou elk van de drie landen een eigen Grondwet moeten vaststellen. Op grond daarvan zou elk van de landen eigen organen hebben die in beginsel zelfstandig en los van de organen op rijksniveau zouden functioneren.

Met name door de ontwikkelingen in Indonesië dat kort na de bespreking van bovengenoemde plannen, in 1949, onafhankelijk werd, zijn deze voornemens in een ander daglicht komen te staan. Al snel werd duidelijk dat de Unie met Indonesië niet tot stand zou komen. Ook rezen twijfels over de levensvatbaarheid van de voorgestelde structuur van het Koninkrijk. De belangrijkste bezwaren waren dat een structuur uitgaande van separate bestuurslagen, te zwaar was voor een Koninkrijk dat buiten Nederland zou bestaan uit landen met een relatief – in vergelijking tot Nederland – geringe bevolkingsomvang en dat de structuur een te groot beslag zou leggen op de beperkte personele capaciteiten van de landen overzee. Dat leidde tot de conclusie dat gestreefd moest worden naar vereenvoudiging in de vorm van een constructie waarbij zo veel mogelijk gebruik werd gemaakt van bestaande organen. Die benadering heeft de basis gevormd voor het Statuut zoals dat in 1954 tot stand kwam.

Aldus is in plaats van een relatief zware, gelaagde structuur waarbij het niveau van de landen en het niveau van het Koninkrijk consequent van elkaar gescheiden zijn, gekozen voor een samenwerkingsconstructie waarin de organen van het grootste land een aantal taken verricht die voor de landen gezamenlijk van belang zijn op een wijze waarbij de belangen van de kleinere landen gewaarborgd zouden zijn.12 Tegelijkertijd zijn in het Statuut elementen toegevoegd van de oorspronkelijk beoogde gelaagde structuur. Enerzijds gaat het Statuut formeel gezien uit van de gelijkwaardigheid van elk van de landen. Ook heeft het Statuut op onderdelen federale trekken zoals de waarborging van de autonomie van de landen (artikel 41) en de afbakening van bevoegdheden tussen die van het Koninkrijk en van de landen (artikelen 3 en 43). Anderzijds is er echter sprake van dominantie van het grootste land doordat – conform de in 1954 gekozen benadering – de organen van het Koninkrijk grotendeels samenvallen met de Nederlandse organen. Ook het bestuurlijk toezicht en het ontbreken van constitutionele rechtspraak dragen daaraan bij. Deze tweeslachtige en niet geheel consistente structuur kan in belangrijke mate worden verklaard door de zeer grote verschillen in bevolkingsaantallen en capaciteit tussen de landen en door de grote fysieke afstand tussen Nederland en de landen overzee.

5. De organen van het Koninkrijk13

Volgens het aldus bereikte evenwicht is er in het Statuut voor gekozen om bij instelling van de organen van het Koninkrijk veelal aan te knopen bij bestaande organen en procedures van het land Nederland. Dat geldt ook voor de wetgevende taak op het niveau van het Koninkrijk: deze is niet opgedragen aan afzonderlijke organen. Dit betreft allereerst de volksvertegenwoordiging: het Koninkrijk kent niet een eigen Koninkrijksparlement met daarbij behorend en passend geregeld kiesrecht. Bij de besluitvorming over rijkswetsvoorstellen hebben alleen de leden van de Tweede en de Eerste Kamer stemrecht; de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten kunnen wel schriftelijk en – via de zogeheten bijzondere gedelegeerden – mondeling hun inbreng leveren.14

Een centraal orgaan in de besluitvorming over (onder meer) rijkswetgeving is voorts de Rijksministerraad. Deze bestaat uit de leden van de ministerraad van Nederland en de Gevolmachtigde Ministers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten, die optreden als vertegenwoordigers van hun landsregering.15 De Gevolmachtigde Ministers hebben niet een eigen beleidsterrein, maar vertegenwoordigen hun regering voor alle beleidsterreinen waarop het Koninkrijk zich begeeft. De Nederlandse Ministers fungeren in voorkomende gevallen tevens als Ministers van het Koninkrijk.16 Door deze opzet heeft de Rijksministerraad een ander karakter dan het kabinet van een land binnen het Koninkrijk. Binnen een land kan een kabinet alleen aantreden op basis van vertrouwen in het parlement; het vertrouwen wordt doorgaans gevestigd op basis van een regeerakkoord en eventueel een regeringsverklaring. Daarna wordt uitgegaan van de eenheid van kabinetsbeleid, waarbij elke Minister in het bijzonder verantwoordelijk is voor zijn eigen beleidsterrein.

De Rijksministerraad functioneert niet op basis van een regeerakkoord. Er is geen Koninkrijksparlement dat het vertrouwen collectief kan opzeggen in alle Ministers in hun hoedanigheid van Ministers van het Koninkrijk. De Gevolmachtigde Ministers zijn geen Koninkrijksministers. Zij handelen namens de regeringen van hun land, die hen benoemen en ontslaan, en zijn daarom niet individueel verantwoordelijk jegens de Staten-Generaal, zoals door de Koning benoemde Ministers. Evenmin zijn zij individueel verantwoording verschuldigd aan de Staten: alleen de regeringen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten zijn jegens de eigen Staten politiek verantwoordelijk voor het optreden van hun Gevolmachtigde Minister in de Rijksministerraad.17 De Gevolmachtigde Ministers kunnen voorstellen van Rijkswet indienen bij de Tweede Kamer, een bevoegdheid die zij uitoefenen namens de landsregering die hen heeft aangesteld;18 die bevoegdheid hebben de individuele Koninkrijksministers niet, maar uiteraard heeft de Koninkrijksregering – waar de individuele Koninkrijksministers deel van uitmaken – wel het recht een voorstel van Rijkswet bij de Tweede Kamer in te dienen.

In een federale staat bepaalt doorgaans de Grondwet limitatief welke bevoegdheden de federale staat heeft. Dat is zoals hiervoor reeds gememoreerd, binnen het Koninkrijk op overeenkomstige wijze geregeld. De bevoegdheden die in het Statuut aan het Koninkrijk zijn toegekend, zijn beperkt.19 Voorts is de toetsing of de federale regering bevoegd is, in een federale staat doorgaans opgedragen aan een onafhankelijke constitutionele rechter. In het Koninkrijk ontbreekt echter een dergelijke rechter. Met de laatste wijziging is in het Statuut wel een bepaling opgenomen, die luidt: «Bij rijkswet worden voorzieningen getroffen voor de behandeling van bij rijkswet aangewezen geschillen tussen het Koninkrijk en de landen.»20 Aan deze bepaling is thans nog geen uitvoering gegeven.21

De hier beschreven structuurelementen moeten in onderlinge samenhang worden bezien. Juist omdat regering en parlement van het Koninkrijk zijn ingericht vanuit de Nederlandse organen en de Caribische landen daarin getalsmatig een gering gewicht hebben, wordt het optreden van het Koninkrijk in de Caribische landen al snel ervaren als het optreden van Nederland. Bovendien ontbreekt vooralsnog een onafhankelijk (rechterlijk) orgaan dat toetst of het Koninkrijk bevoegd is om op te treden; de verplichting om zo’n orgaan in te stellen bestaat pas, zoals hiervoor vermeld, sinds 10 oktober 2010.22 In het licht van alle hiervoor genoemde structuurelementen tezamen wordt wel gesproken van een «democratisch deficit».23

6. De bestaande wetgevingsprocedure

De bij de totstandkoming van het Statuut gemaakte keuze om aan te knopen bij bestaande organen en procedures van het land Nederland werkt door in de rijkswetgevingsprocedure. Voor de beoordeling van het amendement is van belang deze hier, voor zover van belang, kort te schetsen.

Voorstellen van rijkswet kunnen worden ingediend door de Koninkrijksregering,24 door een lid van de Tweede Kamer en door een Gevolmachtigde Minister.25 Na het advies van de Afdeling advisering van de Raad van State van het Koninkrijk,26 wordt het voorstel aanhangig gemaakt bij de Tweede Kamer en toegezonden aan de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. De Tweede Kamer en de Staten van elk van de landen kunnen het voorstel onderzoeken en schriftelijk verslag daarover uitbrengen.27

Daarna volgt de mondelinge behandeling in de Tweede Kamer. De Gevolmachtigde Ministers kunnen die bijwonen en daarbij voorlichting aan de kamers verstrekken.28 De Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten kunnen een of meer bijzondere gedelegeerden afvaardigen, die eveneens gerechtigd zijn de mondelinge behandeling bij te wonen en daarbij voorlichting te geven.29 Het aantal bijzondere gedelegeerden is niet aan een maximum gebonden. Zowel de Gevolmachtigde Ministers als de bijzondere gedelegeerden kunnen tijdens de parlementaire behandeling amendementen indienen.30 Het stemrecht is voorbehouden aan de leden van de Tweede Kamer. Wel kan de Gevolmachtigde Minister zich over het voorstel uitspreken; zijn bijzondere gedelegeerden afgevaardigd, dan komt dit recht toe aan een van hen. Als de Gevolmachtigde Minister of de daarvoor aangewezen bijzondere gedelegeerde zich tegen het voorstel verklaart en het voorstel met minder dan drie vijfden van het aantal uitgebrachte stemmen door de Tweede Kamer wordt aangenomen, wordt de behandeling geschorst en beslist de Rijksministerraad of het voorstel wordt ingediend bij de Eerste Kamer.31 De Gevolmachtigde Ministers en – indien aangewezen – de bijzondere gedelegeerden kunnen vervolgens eveneens de mondelinge behandeling in de Eerste Kamer bijwonen en daarbij voorlichting geven.

Kort samengevat hebben de vertegenwoordigers van de Caribische landen de mogelijkheid om deel te nemen aan de schriftelijke en mondelinge behandeling van rijkswetsvoorstellen in de Tweede en Eerste Kamer, en daarbij hun inbreng te leveren. Daaronder valt ook het recht van de Gevolmachtigde Minister en de bijzondere gedelegeerden om in de Tweede Kamer amendementen in te dienen. Het stemrecht in de Tweede en Eerste Kamer is echter voorbehouden aan de leden van die kamers. De Gevolmachtigde Minister heeft voorts het recht om voorstellen van rijkswet in te dienen; hij oefent dit recht uit namens de regering van het land dat hij vertegenwoordigt. In de praktijk blijkt dat van bovengenoemde mogelijkheden om de besluitvorming in Tweede en Eerste Kamer te beïnvloeden door de regeringen (via de Gevolmachtigde Ministers) en door de Staten van elk der landen (via bijzondere gedelegeerden) slechts sporadisch gebruik wordt gemaakt. Onderzoek naar de redenen daarvoor ontbreekt.

Er zijn in het verleden vele voorstellen gedaan om aanpassingen te verrichten die erop gericht zijn de invloed vanuit de Caribische landen op de rijkswetgeving te vergroten. In 2000 werden in het Parlementair Contactplan met het oog daarop aanbevelingen gedaan zonder dat daarvoor (een ingrijpende) wijziging van het Statuut noodzakelijk is.32 In 2009 deed de Commissie democratisch deficit onder meer de aanbeveling om aan de Nederlanders woonachtig op Aruba, Curaçao en Sint Maarten van 18 jaar en ouder op dezelfde voet als aan alle andere Nederlanders naast het passieve ook het actieve kiesrecht voor de Tweede Kamerverkiezingen te verlenen. De Commissie merkte op dat dit kan gebeuren zonder wijziging van de Grondwet of het Statuut: wijziging van de Kieswet volstaat. Een deel van de aanbevelingen van de Commissie is gericht tot de Staten van de landen: zij zouden hun bestaande parlementaire bevoegdheden meer ten volle moeten benutten. Daartoe zouden de Staten onder meer hun landsregeringen moeten bewegen de Gevolmachtigde Minister te instrueren tot het uitoefenen van zijn – op het Statuut gebaseerde – initiatiefrecht.

Ook de Afdeling deed in haar voorlichting uit 2011 een aantal suggesties die niet nopen tot een Statuutswijziging en die deels al werden en worden toegepast. In de bredere context van de voorlichting van 2011 heeft de Afdeling de staatkundige situatie zoals die per 10/10/10 is ontstaan, als een uitgangspunt en een gegeven genomen. Beschouwingen over staatkundige veranderingen vond de Afdeling in dat stadium niet zinvol; voorkomen moet worden, aldus de Afdeling, dat de discussie over dergelijke veranderingen (opnieuw) veel tijd en energie kost en mede daardoor een effectieve (en gezamenlijke) aanpak van urgente maatschappelijke problemen uitblijft.33

7. Beoordeling van het amendement Bikker e.a.

a. Inpassing in het Statuut

Het amendement gaat er gelet op de wijze waarop het is geformuleerd, terecht van uit dat voor toekenning van de voorgestelde rechten het Statuut moet worden gewijzigd. Het bevat in wezen twee met elkaar samenhangende onderdelen: de toekenning van het recht van initiatief aan de leden van de Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten om voorstellen van rijkswet aanhangig te maken bij de Tweede Kamer en de beëindiging van het systeem van bijzonder gedelegeerden. In plaats van afvaardiging van gedelegeerden krijgt ieder individueel Statenlid het recht om bij de mondelinge behandeling aanwezig te zijn en in die hoedanigheid de aan hem toekomende rechten uit te oefenen.

Het initiatiefrecht is een belangrijke uitbreiding van de beïnvloedingsmogelijkheden van individuele Statenleden op de totstandkoming van rijkswetgeving. Het geeft de mogelijkheid nieuwe voorstellen te initiëren en officieel in procedure te brengen. Verdedigd zou kunnen worden dat dit recht in het verlengde ligt van het al bestaande recht van amendement van bijzondere gedelegeerden; beide rechten behoren tot de reguliere rechten waarover de leden van de parlementen in de afzonderlijke landen plegen te beschikken.34 Tegelijkertijd kan het recht van initiatief in het stelsel van «checks and balances» potentieel betekenisvoller worden geacht dan het al bestaande recht van amendement; het stelt Statenleden in staat om buiten de kaders van voorstellen die door anderen aanhangig zijn gemaakt, voorstellen in de Tweede Kamer te brengen en daarmee door hen wenselijk geachte wetswijzigingen formeel te agenderen.

Ook de beëindiging van het systeem van gedelegeerden heeft materiële betekenis. Het betekent dat het recht om de mondelinge behandeling van een voorstel van rijkswet in de kamers der Staten-Generaal bij te wonen en daarbij aan de kamers voorlichting te verstrekken,35 het recht om amendementen in te dienen36 en – mogelijk in de toekomst – initiatiefvoorstellen bij de Tweede Kamer aanhangig te maken, niet meer – zoals nu het geval is – toekomen aan één of meer bijzondere gedelegeerden die door de Staten uit hun midden worden afgevaardigd maar aan alle individuele Statenleden. Volgens de toelichting op het amendement is dit een technische aanpassing: bij een zelfstandig recht van initiatief past niet dat Statenleden telkens en afzonderlijk moeten worden afgevaardigd. De Afdeling is echter van oordeel dat deze wijziging niet alleen van technische aard is: de wijziging houdt in dat in plaats van een aantal namens de Staten optredende gedelegeerden alle 5737 Statenleden van Aruba, Curaçao en Sint Maarten terzake van rijkswetgeving de genoemde rechten mogen uitoefenen en aan de parlementaire beraadslagingen in Tweede en Eerste Kamer mogen deelnemen.

Vanuit het perspectief van alleen het parlementaire recht kan toekenning van het recht van initiatief worden beschouwd als een logische aanvulling op de rechten die op grond van het Statuut al aan de Statenleden (als bijzondere gedelegeerden) zijn toegekend. Met zo’n recht van initiatief zouden Statenleden een nieuwe mogelijkheid hebben de wetgeving te beïnvloeden met een instrument dat nu ook al toekomt aan de Gevolmachtigde Minister en in die zin niet nieuw is. Het stemrecht over wetsvoorstellen zou ongewijzigd in handen blijven van de leden van de Tweede en Eerste Kamer. Het staat de Statuutwetgever vrij om vanuit het genoemde perspectief het Statuut in de voorgestelde zin aan te passen. In zoverre is een dergelijke aanpassing staatsrechtelijk dus mogelijk.

Los van de bredere context van de structuur van het Koninkrijk waarin de voorstellen naar het oordeel van de Afdeling moeten worden beoordeeld – waarop hierna wordt ingegaan (zie onder b) – wijst de Afdeling erop dat er – blijkens de ervaringen met initiatiefvoorstellen van Nederlandse parlementsleden – rekening mee moet worden gehouden dat toekenning van het initiatiefrecht aan individuele Statenleden in de praktijk gemakkelijk zou kunnen leiden tot teleurstelling. Het opstellen van een goed doordacht wetsvoorstel, na de noodzakelijke consultaties en adviezen, vraagt van een parlementslid in de regel een niet geringe inspanning; datzelfde geldt voor het tot het einde toe behandelen van het voorstel in de Tweede en Eerste Kamer. Het aantal voorstellen van Statenleden dat uiteindelijk het Staatsblad en de andere publicatiebladen van het Koninkrijk zou halen, zou – mede in het licht van het voorgaande en gelet op de steun die een voorstel bij een meerderheid van zowel Tweede als Eerste Kamer zou moeten verwerven – wellicht zeer gering kunnen zijn.38 Dit element dient mede in de afweging van de voorstellen te worden betrokken.

b. De bredere context: het Koninkrijksparlement

De Afdeling merkt op dat een beoordeling alleen vanuit het parlementaire recht zoals dat aan de orde kwam onder a, niet toereikend is. De voorstellen van Bikker e.a. moeten in hun onderlinge samenhang worden bezien in de bredere context van de hiervoor geschetste voorgeschiedenis en structuur van het Koninkrijk. Indien het Statuut zou worden gewijzigd in de voorgestelde zin, zou het erop neerkomen dat Kamerleden en Statenleden, met een direct mandaat van alle Nederlandse ingezetenen van het Koninkrijk, gezamenlijk beraadslagen over de vaststelling van voorstellen van rijkswet, waarbij zij voor een aanzienlijk deel dezelfde rechten hebben. De facto ontstaat voor de behandeling van rijkswetgeving op rijksniveau een separaat orgaan bestaande uit de individuele leden van de parlementen van de landen. In die zin vormen de voorstellen een betekenisvolle stap in de richting van een Koninkrijksparlement.

Gelet op het voorgaande is de Afdeling van oordeel dat de voorstellen dienen te worden bezien in het licht van de wenselijkheid van de instelling van een Koninkrijksparlement en van de invloed die dat zal hebben op de structuur van en de verhoudingen binnen het Koninkrijk. Van het model waarvoor destijds in het Statuut is gekozen, zoals beschreven in punt 5, raakt men met de voorstellen verder verwijderd. Alleen als het gaat om het stemrecht zal er nog een verschil bestaan in positie tussen de leden van de Tweede en Eerste Kamer enerzijds en de Statenleden anderzijds. Het ligt in de rede dat in het geval de voorstellen van het amendement Bikker e.a. zouden worden aanvaard, nadrukkelijker de aandacht zal worden gevestigd op de vraag in hoeverre het ontbreken van stemrecht nog gerechtvaardigd is.

Gelet op de mogelijke vorming van een Koninkrijksparlement roepen de voorstellen voorts een groot aantal andere vragen op. Genoemd kunnen worden de vraag naar het aantal afgevaardigden namens ieder land (waarbij het aantal leden van de beide kamers en van de Staten van de Caribische landen niet maatgevend kan zijn),39 de wijze van deelname aan de beraadslagingen (ook in verband met de grote geografische afstanden), de wijze waarop een groter aantal deelnemende Statenleden met verschillende politieke signatuur zal deelnemen aan de besluitvorming (in relatie tot de ex artikel 18, tweede lid, Statuut af te leggen verklaring) en de wijze waarop de nieuwe bevoegdheden door de Statenleden worden uitgeoefend in verhouding tot die van de leden van de Tweede en Eerste Kamer. Ook is de vraag of en zo ja, op welke wijze de thans bestaande rol van de Gevolmachtigde Minister tijdens de parlementaire behandeling moet worden aangepast.

Bovenstaande vragen dienen mede te worden bezien in relatie tot de al langer lopende discussie over de pro’s en contra’s van een Koninkrijksparlement. Er zijn in theorie verschillende constructies te bedenken. Ook daarvoor zijn in het verleden diverse voorstellen gedaan. Een eerste mogelijkheid is dat het actief kiesrecht voor de Tweede Kamer zou kunnen worden toegekend aan de Nederlandse ingezetenen van Aruba, Curaçao en Sint Maarten. Een tweede mogelijkheid is de vorming van een Koninkrijksparlement bestaande uit leden van de landsparlementen (Tweede Kamer, eventueel Eerste Kamer, Staten van Aruba, Curaçao en Sint Maarten); daarop sluiten de voorstellen van Bikker e.a. feitelijk aan. Voorts zou als derde mogelijkheid een afzonderlijk Koninkrijksparlement kunnen worden ingesteld waarvan de leden rechtstreeks worden gekozen door alle Nederlanders. Andere constructies zijn eveneens voorstelbaar.40 Aan elk van die constructies zijn praktische bezwaren verbonden (zoals die van de verantwoordingsrelatie met de (Koninkrijks)regering en de positie van de Eerste Kamer), waarvoor in sommige gevallen wellicht praktische oplossingen gevonden kunnen worden.

c. Het democratisch deficit

Het meest fundamentele probleem, dat zich bij elk van de bovengenoemde constructies voordoet, is dat de verhoudingen tussen het aantal inwoners van elk der landen zeer sterk uiteenlopen. Het land Nederland telt iets minder dan 17 miljoen inwoners; Aruba ongeveer 110.000; Curaçao ruim 150.000; Sint Maarten telt zo’n 40.000 inwoners. Bij toekenning van het actief kiesrecht aan alle Nederlanders voor één parlement, met een gelijk gewicht voor iedere stem, zouden de vertegenwoordigers van de Caribische landen getalsmatig een zeer marginale positie innemen. Het is de vraag of de inwoners van de Caribische landen zo’n parlement wel zouden ervaren als het hunne.

Het is binnen federale staten met duidelijk te onderscheiden landsdelen gebruikelijk om aan kleinere landsdelen een relatief groter aantal zetels toe te kennen. De getalsverhoudingen van het aantal inwoners in de landen van het Koninkrijk zijn echter zo ongelijk dat het niet goed mogelijk is de positie van de kleinere landen voldoende te versterken zonder het uitgangspunt van evenredigheid ernstig te verstoren.41 Bovendien zou, ongeacht de variant die men kiest, het aantal zetels voor vertegenwoordigers van Aruba, Curaçao en Sint Maarten zo klein zijn dat de verscheidenheid aan meningen en stromingen die in die landen leven onvoldoende voor het voetlicht zou komen.42

Het voorgaande betekent dat het probleem van het democratisch deficit naar huidig inzicht niet is op te lossen. Dat doet ook de vraag rijzen of gebruik van het begrip «democratisch deficit» niet problematisch is; het begrip veronderstelt een consensus tussen de landen over criteria op grond waarvan vastgesteld kan worden wat in de gegeven situatie «democratisch» is zodat vervolgens op basis van die criteria ook bepaald kan worden naar welke eindsituatie toegewerkt zou dienen te worden. Die consensus is er tot nu toe niet geweest en die zal – gelet op de hiervoor genoemde, moeilijk met elkaar te verenigen gezichtspunten – naar verwachting ook niet snel bereikt kunnen worden.43

d. Conclusie

Uit het voorgaande volgt dat het niet gemakkelijk zal zijn om tot veranderingen van het bestaande stelsel te komen zonder dat overeenstemming bestaat over het stelsel dat op de langere termijn beoogd wordt. Dat geldt zelfs voor partiële Statuutswijzigingen zoals het amendement Bikker e.a. die op het eerste gezicht wellicht voor de hand liggend lijken. Zij kunnen op verschillende manieren worden benaderd; een voorstel dat vanuit een bepaald gezichtspunt tot verkleining van het democratisch deficit leidt, leidt vanuit een ander gezichtspunt juist tot een – mede gelet op de zeer ongelijke bevolkingsomvang – onevenredige vertegenwoordiging van de burgers van de landen overzee in het wetgevende orgaan van het Koninkrijk. De kans dat dit verschil in benadering wordt overbrugd en op korte termijn er consensus ontstaat over een structuurwijziging in bovengenoemde zin is – gelet op de hiervoor geschetste complicaties – zeer klein.

Gezien de bovenstaande meningsverschillen zou bij de beoordeling van de voorstellen ten slotte moeten worden betrokken welke mogelijkheden het Statuut thans reeds biedt om het «democratisch deficit» te verminderen en of deze mogelijkheden niet beter moeten worden benut. De Afdeling heeft in haar voorlichting van 2011 bijvoorbeeld gewezen op gebruik van de mogelijkheden om de besluitvorming binnen de Rijksministerraad te beïnvloeden, frequentere deelname aan de parlementaire behandeling van Rijkswetten door bijzondere gedelegeerden en het oppakken door die gedelegeerden van een rol bij de controle van de Koninkrijksregering.44 Voorkomen moet worden dat de discussie over structuurveranderingen die door de voorstellen mogelijk opnieuw leven zal worden ingeblazen, veel tijd en energie gaat kosten zonder dat, gelet op de bestaande verschillen van opvatting, zicht bestaat op concrete resultaten terwijl intussen de mogelijkheden die het huidige Statuut reeds biedt, in belangrijke mate onbenut blijven.

Gelet op het bovenstaande concludeert de Afdeling dat zij over de voorstellen uit het amendement Bikker c.s. niet positief kan adviseren en dat deze daarom niet zouden moeten leiden tot een voorstel tot wijziging van het Statuut.

e. Alternatieven

De Afdeling wijst erop dat binnen de kaders van de in 1954 gekozen constructie, zoals hiervoor geschetst,45 indien gewenst wel andere mogelijkheden bestaan om parlementaire bevoegdheden te versterken. Een mogelijk alternatief zou kunnen zijn dat aan de Staten als geheel van elk der landen het initiatiefrecht toegekend wordt. Zoals in punt 3 is aangehaald, heeft de regering in 2007 deze mogelijkheid opgenomen in een notitie met opties voor versterking van de democratische legitimatie van het Koninkrijk.46 De Staten zouden in dat geval in meerderheid kunnen besluiten een voordracht voor een voorstel van rijkswet aan de Tweede Kamer te doen op dezelfde wijze als de Gevolmachtigde Minister dat nu kan op grond van het Statuut.

Een dergelijk alternatief zou beter passen in het systeem van het Statuut, waarin voor de organen van het Koninkrijk gebruik wordt gemaakt van de bestaande organen en procedures van het land Nederland. Bij dat systeem sluit goed aan als naast de landsregeringen door tussenkomst van de Gevolmachtigde Ministers (op grond van het huidige artikel 15, derde lid, van het Statuut) ook de parlementen van de landen (de Staten) als zodanig het initiatiefrecht toekomt. Op die manier worden met het oog op de toepassing van dat recht de regeringen en de parlementen als organen van de landen op één lijn geplaatst. Hierdoor wordt tevens de zelfstandige verantwoordelijkheid van de regeringen en de volksvertegenwoordigingen van de landen beter tot uitdrukking gebracht dan in de bestaande situatie. Toekenning van het recht van initiatief aan de Staten zou bovendien een erkenning vormen van het feit dat het initiatiefrecht een typisch parlementaire bevoegdheid is.47 Voor realisering van dit alternatief is wijziging van artikel 15, derde lid, van het Statuut noodzakelijk.48

8. Conclusie

Aan de Afdeling is de vraag voorgelegd: hoe beoordeelt de Raad van State strekking en inhoud van het amendement-Bikker e.a. met als primaire invalshoek de vraag of het amendement past in het staatkundige bestel van het Koninkrijk, waarvan de contouren zijn opgenomen in het Statuut voor het Koninkrijk? Op die vraag geeft de Afdeling, samengevat, het volgende antwoord.

• – Vanuit het perspectief van alleen het parlementaire recht kan toekenning van het recht van initiatief worden beschouwd als een logische aanvulling op de rechten die op grond van het Statuut al aan de Statenleden (als bijzondere gedelegeerden) zijn toegekend. Met zo’n recht van initiatief zouden individuele Statenleden een nieuwe mogelijkheid hebben de wetgeving te beïnvloeden met een instrument dat nu ook al toekomt aan de Gevolmachtigde Minister en in die zin niet nieuw is. Het staat de Statuutwetgever vrij om vanuit het genoemde perspectief het Statuut in de voorgestelde zin aan te passen. In zoverre is een dergelijke aanpassing staatsrechtelijk dus mogelijk.

• – Een beoordeling alleen vanuit het parlementaire recht is echter niet toereikend. Indien het Statuut zou worden gewijzigd in de door de indieners voorgestelde zin, zou het immers erop neerkomen dat Kamerleden en Statenleden, met een direct mandaat van alle Nederlandse ingezetenen van het Koninkrijk, gezamenlijk beraadslagen over de vaststelling van voorstellen van rijkswet, waarbij zij voor een aanzienlijk deel dezelfde rechten hebben. In die zin vormen de voorstellen een betekenisvolle stap in de richting van een Koninkrijksparlement. De voorstellen moeten om die reden in hun onderlinge samenhang worden bezien en beoordeeld in de bredere context van de voorgeschiedenis en structuur van het Koninkrijk en van de al langer lopende discussie over de pro’s en contra’s van een Koninkrijksparlement.

• – Gelet op de verschillen van opvatting over de wenselijkheid van een Koninkrijksparlement zal het niet gemakkelijk zijn om tot veranderingen ven het bestaande stelsel te komen zonder dat overeenstemming bestaat over het stelsel dat op de langere termijn beoogd wordt. Dat geldt ook voor partiële Statuutswijzigingen zoals het amendement Bikker e.a. die op het eerste gezicht wellicht voor de hand liggend lijken. Zij kunnen op verschillende manieren worden benaderd; een voorstel dat vanuit een bepaald gezichtspunt tot verkleining van het democratisch deficit leidt, leidt vanuit een ander gezichtspunt juist tot een – mede gelet op de zeer ongelijke bevolkingsomvang – onevenredige vertegenwoordiging van de burgers van de landen overzee in het wetgevende orgaan van het Koninkrijk. De kans dat dit verschil in benadering wordt overbrugd en op korte termijn er consensus ontstaat over een structuurwijziging in bovengenoemde zin is – gelet op de daarmee samenhangende complicaties – zeer klein.

• – Gezien de bovenstaande meningsverschillen zou bij de beoordeling van de voorstellen ten slotte moeten worden betrokken welke mogelijkheden het Statuut thans reeds biedt om het «democratisch deficit» te verminderen en of deze mogelijkheden niet beter moeten worden benut. Voorkomen moet worden dat de discussie over structuurveranderingen die door de voorstellen mogelijk opnieuw leven zal worden ingeblazen, veel tijd en energie gaat kosten zonder dat, gelet op de bestaande verschillen van opvatting, zicht bestaat op concrete resultaten.

• – Het bovenstaande afwegende concludeert de Afdeling dat zij over de voorstellen uit het amendement Bikker c.s. niet positief kan adviseren en dat deze daarom niet zouden moeten leiden tot een voorstel tot wijziging van het Statuut.

• – De Afdeling wijst erop dat binnen de kaders van de in 1954 gekozen constructie wel andere mogelijkheden bestaan om indien gewenst parlementaire bevoegdheden te versterken. Een mogelijk alternatief zou kunnen zijn dat aan de Staten als geheel van elk der landen het initiatiefrecht toegekend wordt. Een dergelijk alternatief zou beter passen in het systeem van het Statuut. Toekenning van het initiatiefrecht aan de Staten zou bovendien een erkenning vormen van het feit dat het initiatiefrecht een typisch parlementaire bevoegdheid is.

De vice-president van de Raad van State, J.P.H. Donner